公用企業(yè)濫用市場支配地位的規(guī)制特點
2017年2月，國家工商總局公布了江蘇省工商局對吳江華衍水務(wù)有限公司（以下簡稱華衍公司）的處罰決定，認(rèn)定其濫用市場支配地位的行為成立，責(zé)令其停止違法行為并處以2100余萬元的罰款。國家工商總局《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》第二條將公用企業(yè)的范圍規(guī)定為“涉及公用事業(yè)的經(jīng)營者，包括供水、供電、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運輸?shù)刃袠I(yè)的經(jīng)營者”。本案當(dāng)事人華衍公司從事的業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)儆谠摋l規(guī)定的供水行業(yè)，這是一起典型的公用企業(yè)濫用市場支配地位案件。筆者結(jié)合此案，談?wù)劰闷髽I(yè)濫用市場支配地位的規(guī)制特點。
市場支配地位（即壟斷力）的認(rèn)定以相關(guān)市場的界定為前提，后者包括相關(guān)商品市場和相關(guān)地域市場的界定。在公用企業(yè)濫用市場支配地位的認(rèn)定中，相關(guān)地域市場的界定應(yīng)成為重點，這是由公用企業(yè)及其所屬行業(yè)的經(jīng)濟(jì)特性決定的。
公用企業(yè)所處的行業(yè)如供電、供熱、供水等領(lǐng)域，通常具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)和網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的特點。前者是指隨著產(chǎn)出擴(kuò)大會導(dǎo)致平均成本降低，后者是指一種產(chǎn)品由單一服務(wù)商提供的成本要低于兩個或兩個以上服務(wù)商提供。規(guī)模經(jīng)濟(jì)與網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的特征使公用企業(yè)所處行業(yè)具有經(jīng)濟(jì)學(xué)上的自然壟斷特性。自然壟斷的經(jīng)濟(jì)特性體現(xiàn)在經(jīng)營管理中，便是該行業(yè)在一定區(qū)域內(nèi)只能或者只宜由一家經(jīng)營者從事相關(guān)業(yè)務(wù)，否則會造成資源浪費。例如在供氣行業(yè)中，輸油、輸氣管道的建設(shè)是必不可少的，如果在該領(lǐng)域完全開放競爭，可能造成輸送管道等基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)，不符合經(jīng)濟(jì)效率的基本原則。因此就相關(guān)市場而言，相關(guān)地域市場的大小決定了公用企業(yè)壟斷力的適用范圍。
本案當(dāng)事人華衍公司通過與吳江市人民政府簽訂吳江市區(qū)域供水特許經(jīng)營協(xié)議，獲得吳江行政區(qū)域內(nèi)30年的供水特許獨家經(jīng)營權(quán)，因此可以判定相關(guān)地域市場為蘇州市吳江區(qū)行政所轄地域范圍。如前所述，由于華衍公司所處行業(yè)的自然壟斷特性，使其成為吳江區(qū)唯一的經(jīng)營者，具備該區(qū)域供水服務(wù)市場的支配地位。
反競爭效果的審慎考量
在判定公用企業(yè)濫用市場支配地位時，除了對搭售、附加不合理交易條件等具體行為依據(jù)《反壟斷法》第十七條進(jìn)行認(rèn)定之外，還應(yīng)注重對反競爭效果的審慎考量，具體包括以下幾個方面：
（一）是否削弱了應(yīng)有的競爭
如前所述，供水行業(yè)由于其自然壟斷的特殊性，由一個或者少數(shù)幾個經(jīng)營者提供相應(yīng)服務(wù)往往經(jīng)濟(jì)效率更高，但這并不代表該行業(yè)的所有服務(wù)或所有階段都適用該原則。自然壟斷特性隨著時間和科學(xué)技術(shù)的變化可能逐步減弱甚至完全消除。有學(xué)者認(rèn)為，以往需要大規(guī)模生產(chǎn)的供熱供電企業(yè)，現(xiàn)在即使是家庭生產(chǎn)規(guī)模都可能是經(jīng)濟(jì)的。同時，公用企業(yè)某些環(huán)節(jié)的自然壟斷性也已隨著實踐發(fā)展減弱或完全不存在了，因此引入競爭成為通行做法。例如在德國鐵路改革中，就采取了全國鐵道網(wǎng)絡(luò)與客運、貨運等運輸經(jīng)營業(yè)務(wù)相分離的方式，前者的維護(hù)、維修以及管理等工作由專門公司負(fù)責(zé)，后者則開放市場競爭，只是在使用鐵道提供相關(guān)服務(wù)時需支付使用費。基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)營服務(wù)相分離的方式是公用企業(yè)引入競爭的重要手段。
此外，公用行業(yè)引入競爭也與當(dāng)前民營化的趨勢相符。民營化的直接結(jié)果便是傳統(tǒng)上由政府承擔(dān)的公用事業(yè)領(lǐng)域更多地交由私人部門來承擔(dān)，當(dāng)前的PPP（Private and Public Partnership，現(xiàn)行政策文件表述為政府與社會資本合作）熱潮正是民營化的重要表現(xiàn)形式。本案中的華衍公司正是通過PPP的主要模式——特許經(jīng)營方式獲得的供水服務(wù)經(jīng)營權(quán)。國家正以各類政策文件鼓勵企業(yè)通過參股、獨資、特許經(jīng)營等方式推動公用事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的建設(shè)，如國務(wù)院于2015年發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。
因此，在對公用企業(yè)進(jìn)行反壟斷規(guī)制時，是否削弱應(yīng)有競爭是重要考量因素。具體到本案，華衍公司通過特許經(jīng)營方式獲得供水服務(wù)市場獨家經(jīng)營權(quán)，符合法律法規(guī)規(guī)定和特許經(jīng)營協(xié)議約定，但供水設(shè)施的設(shè)計、施工等領(lǐng)域是開放競爭的，用戶有權(quán)自主選擇。華衍公司在提供供水服務(wù)的同時要求用戶必須接受其指定的公司設(shè)計和安裝供水設(shè)施，無疑削弱了另一市場上應(yīng)有的競爭，產(chǎn)生了排除、限制競爭的效果。
（二）杠桿原理的合理運用
本案處罰決定書中強(qiáng)調(diào)，《城市供水條例》《江蘇省城鄉(xiāng)供水管理條例》分別對供水、二次供水的設(shè)計、施工和材料設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)作出了規(guī)范，但均未規(guī)定必須由供水企業(yè)或其指定企業(yè)設(shè)計、施工，也沒有規(guī)定必須使用何種品牌或者哪個公司的材料設(shè)備。因此，華衍公司事實上借助其在供水服務(wù)市場中的支配地位，通過附加不合理條件的方式影響供水配套設(shè)施以及相應(yīng)工程建設(shè)市場的競爭。
在判定此類行為是否屬于排除、限制競爭時會涉及杠桿原理的適用。杠桿原理是《反壟斷法》中搭售認(rèn)定的重要理論，通常是指企業(yè)運用其在一個相關(guān)市場中的壟斷力量來獲得另一個相關(guān)市場中的壟斷力量，從而使得該企業(yè)在兩個市場都具有壟斷地位，因此該行為是違法的。杠桿原理最早誕生于美國，在經(jīng)典的1979年柯達(dá)案中，第二巡回法院認(rèn)為，企業(yè)如果利用它在一個市場上的壟斷地位去獲得另一個市場上的競爭優(yōu)勢，那么即使其沒有壟斷另一個市場的目的，也違反了《謝爾曼法》第二條的規(guī)定。其基本要求包括：企業(yè)在一個相關(guān)市場中具有支配地位；通過搭售、捆綁、拒絕交易等行為在利用主市場支配地位的同時，將這種支配地位擴(kuò)大到附屬市場中；企業(yè)的該行為影響到另一市場中的競爭，并產(chǎn)生了實質(zhì)性的反競爭效果。因此，杠桿原理本質(zhì)是壟斷力量的延伸，其判定的關(guān)鍵在于是否會影響到另一市場的競爭。
杠桿原理曾受到芝加哥學(xué)派的質(zhì)疑，他們通過經(jīng)濟(jì)模型的建構(gòu)，認(rèn)為將兩個市場的產(chǎn)品捆綁銷售，最終會造成需求減少，從而導(dǎo)致其無法同時獲得兩個市場上的壟斷利潤。但這種理論同樣遭受質(zhì)疑，因為從企業(yè)策略來看，搭售等行為不一定是為了獲得壟斷利潤，企業(yè)可以放棄短期利益而做長期收益準(zhǔn)備。可見杠桿原理有其理論基礎(chǔ)，但需要合理運用。
（三）對用戶或者消費者合法權(quán)益的保護(hù)
我國《反壟斷法》將“維護(hù)消費者的利益”明確規(guī)定在第一條的立法目的中，保護(hù)消費者利益也是國家競爭政策的最終目標(biāo)之一，因此進(jìn)行反競爭效果評估時應(yīng)著重考察該因素。公用企業(yè)由于其生產(chǎn)經(jīng)營的特殊性，有可能損害消費者自主選擇權(quán)、公平交易權(quán)。具體到本案，由于華衍公司是供水服務(wù)市場的唯一經(jīng)營者，所有用戶用水均須向其申請，作為用戶的房地產(chǎn)公司原本希望自主采購市場上符合標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)備以減少成本，但迫于當(dāng)事人的市場支配地位，最終接受指定的施工單位，顯然是對用戶自主選擇權(quán)的侵害。
反壟斷執(zhí)法與行業(yè)監(jiān)管的協(xié)調(diào)
公用企業(yè)所處行業(yè)通常都有相應(yīng)的行業(yè)監(jiān)管制度，如本案中的供水行業(yè)既要接受如《城市供水條例》等行業(yè)監(jiān)管法規(guī)的調(diào)整，也要接受《反壟斷法》的規(guī)制。反壟斷執(zhí)法與行業(yè)監(jiān)管分別有其合理性和必要性，不可偏廢，應(yīng)從以下幾方面協(xié)調(diào)二者關(guān)系。
1.管轄權(quán)限的劃分。在確保《反壟斷法》普遍適用的總體原則下，反壟斷執(zhí)法與行業(yè)監(jiān)管應(yīng)各自發(fā)揮其優(yōu)勢，就不同類型的案件明晰各自的調(diào)查執(zhí)法權(quán)限，如反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在判定某行為是否違反《反壟斷法》時，需要依賴行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對專業(yè)信息的及時披露。
2.協(xié)商機(jī)制的建立。反壟斷機(jī)構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)由于在目的、任務(wù)以及信息掌握等方面有明顯差別，因此建立有效的協(xié)商機(jī)制十分重要。協(xié)商機(jī)制在國外已有較為成熟的經(jīng)驗，如德國反壟斷機(jī)構(gòu)在行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)決策時可以提供相關(guān)意見，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的決策盡力與該意見保持一致。
3.充分的信息交流。雙方在調(diào)查和執(zhí)法過程中應(yīng)就相關(guān)意見和信息充分交流，包括案件調(diào)查取證、消費者投訴情況、行業(yè)最新信息、案件處理意見等。當(dāng)然，對涉及企業(yè)商業(yè)秘密的信息共享應(yīng)當(dāng)慎重。
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