逾期年檢案件若干問題探討

案情：

A公司未按規(guī)定參加2007年度年檢，B縣工商局2008年7月23日在《大眾日報(bào)》公告限期年檢通知書，要求包括A公司在內(nèi)的未參加年檢企業(yè)于7月30日前接受年檢。同時(shí)，B縣工商局在該局公告欄公布了限期年檢企業(yè)名單。2008年8月8日，B縣工商局向 A公司送達(dá)了限期年檢通知書，要求 A公司于8月15日前接受年檢，送達(dá)回證無原告簽名或蓋章，備注欄注明“三里溝小區(qū)查無該企業(yè)”。

同年8月23日，B縣工商局又在同一報(bào)紙公告限期年檢公告，說明7月23日在《大眾日報(bào)》公告限期年檢通知書，并于8月4日向各未參加年檢企業(yè)送達(dá)了限期年檢通知書，要求未參加年檢企業(yè)自公告發(fā)布之日起60日內(nèi)依法接受年檢；逾期仍未接受年檢的，將依法吊銷其營業(yè)執(zhí)照。同時(shí)，B縣工商局將該公告和未檢企業(yè)名單在該局公告欄內(nèi)張貼。11月6日，B縣工商局對A公司作出聽證告知書，11月7日送達(dá)聽證告知書，送達(dá)回證上無原告簽名或蓋章，備注欄注明“注冊住所查無該企業(yè)”。 11月18日，B縣工商局再次在《大眾日報(bào)》上公告企業(yè)年檢行政處罰聽證告知，并同時(shí)在該局業(yè)務(wù)公告欄公告了未參加年檢及聽證企業(yè)名單。12月11日，B縣工商局作出行政處罰決定，并于當(dāng)日按照A公司登記注冊的住所直接送達(dá)，送達(dá)回證上無原告簽名或蓋章，備注欄注明“注冊地址查無該企業(yè)”。

2009年1月5日，B縣工商局向A公司郵寄送達(dá)行政處罰決定書，1月7日郵政局以原址查無此人為由退回。隨后，B縣工商局1月22日在《大眾日報(bào)》公告送達(dá)。

A公司不服，提起行政訴訟。法院經(jīng)審理查明，A公司登記的公司住所既無門牌號碼，也沒有醒目的牌匾，B縣工商局無法直接送達(dá)相關(guān)法律文書。B縣工商局作出的限期年檢通知書、聽證告知書、行政處罰決定書的送達(dá)回證中，都沒有Ａ公司簽名或蓋章，沒有證據(jù)證明注冊地址查無此企業(yè)，A公司不承認(rèn)收到Ｂ縣工商局送達(dá)的任何材料。法院認(rèn)為，B縣工商局不能證明已經(jīng)履行了直接送達(dá)義務(wù)。Ｂ縣工商局在沒有直接送達(dá)和郵寄送達(dá)的前提下公告送達(dá)程序違法，決定撤銷Ｂ縣工商局作出的行政處罰決定。

評析：

本案在工商機(jī)關(guān)日常工作中比較典型，人民法院的判決也并不是沒有法律依據(jù)。實(shí)踐中，未參加年檢企業(yè)多數(shù)已經(jīng)不再從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，但并沒有到工商機(jī)關(guān)依法辦理清算注銷手續(xù)，導(dǎo)致工商機(jī)關(guān)送達(dá)相關(guān)法律文書時(shí)困難重重。

根據(jù)《企業(yè)年度檢驗(yàn)辦法》第十九條的規(guī)定，企業(yè)年檢流程分為3個(gè)階段。依據(jù)現(xiàn)行法律要求判斷本案的送達(dá)程序，確實(shí)存在一定的問題。

一是在沒有直接送達(dá)限期年檢通知書之前，2008年7月23日的公告送達(dá)屬無效送達(dá)。

二是在2008年8月8日直接送達(dá)限期年檢通知書沒有完成的情況下，沒有采取進(jìn)一步郵寄送達(dá)等補(bǔ)救方式，繼續(xù)選擇公告送達(dá)，是不合法的。

三是在11月7日直接送達(dá)聽證告知書沒有完成的情況下，沒有采取郵寄送達(dá)等補(bǔ)救方式，而是繼續(xù)選擇公告送達(dá)，也是不合法的。

分析：

對逾期年檢案件的3個(gè)相對獨(dú)立而又緊密聯(lián)系的程序，在具體辦理過程中應(yīng)當(dāng)注意6個(gè)問題。

1.法律適用問題

對沒有參加年檢企業(yè)的處理是行政處罰。《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》是規(guī)范工商機(jī)關(guān)行政處罰行為的基本程序，但是《企業(yè)年度檢驗(yàn)辦法》規(guī)定的程序與其不一致。按照《立法法》的基本原則，行政處罰基本程序應(yīng)當(dāng)適用《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》。但《企業(yè)年度檢驗(yàn)辦法》作為年檢的基本程序，同屬國家工商總局的規(guī)章，屬于特別規(guī)定，不一致的程序應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。

2.吊銷營業(yè)執(zhí)照處罰程序的立案時(shí)間

如左圖所示，現(xiàn)行年檢處罰程序分為兩個(gè)階段。第一階段是年檢最后期限6月30日之后統(tǒng)一依法立案，在公告限期接受年檢60日期滿前依法接受年檢的，給予罰款處理并辦理補(bǔ)檢手續(xù)后結(jié)案。沒有接受年檢的，進(jìn)入吊銷營業(yè)執(zhí)照的第二階段。因此，吊銷營業(yè)執(zhí)照處罰程序的立案時(shí)間應(yīng)當(dāng)在公告限期接受年檢60日期滿后，而不是6月30日之后。

前一階段罰款補(bǔ)檢，后一階段吊銷營業(yè)執(zhí)照，這是兩個(gè)不同的行政處罰種類，不存在轉(zhuǎn)化問題，是對同一行為的不同嚴(yán)重程度分別規(guī)定的行政責(zé)任。

3.限期年檢通知書改正期限及起算時(shí)間問題

接受年檢是企業(yè)的法定義務(wù)，通知沒有依法年檢的企業(yè)在一定期限內(nèi)改正違法行為，是工商機(jī)關(guān)的法定義務(wù)。可以參照《山東省工商行政管理機(jī)關(guān)規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)辦法（試行）》（魯工商法字〔2008〕192號）第七條辦理，責(zé)令改正或責(zé)令限期辦理（登記）的期限一般為15日，即6月30日前未參加年檢補(bǔ)辦年檢的期限為15日。15日補(bǔ)檢期的起算時(shí)間應(yīng)以工商機(jī)關(guān)向企業(yè)送達(dá)限期年檢通知書的日期為準(zhǔn)。

4.限期年檢通知書送達(dá)的方式、順序和證明

《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》第六十七條規(guī)定了行政處罰（聽證）告知書以外的文書送達(dá)方式，應(yīng)當(dāng)按照直接送達(dá)—郵寄送達(dá)—公告送達(dá)遞進(jìn)的方式完成送達(dá)義務(wù)。據(jù)此規(guī)定，如果工商機(jī)關(guān)無法直接送達(dá)，應(yīng)當(dāng)再實(shí)施進(jìn)一步郵寄送達(dá)，郵寄送達(dá)無法送達(dá)的，才可進(jìn)入公告送達(dá)環(huán)節(jié)，沒有直接送達(dá)或郵寄送達(dá)而直接公告送達(dá)，則限期補(bǔ)檢的送達(dá)程序存在問題。

限期年檢通知書是否需要公告送達(dá)？從《企業(yè)年度檢驗(yàn)辦法》第十九條第一款和第二款的行文邏輯來看不需要公告送達(dá)，第一款只適用于直接送達(dá)后，或者無法直接送達(dá)而通過郵寄送達(dá)后，企業(yè)依法主動(dòng)到工商機(jī)關(guān)接受年檢，工商機(jī)關(guān)給予罰款處罰后通過年檢。如果此種情形即采用公告送達(dá)，則與第二款存在沖突。

5.行政處罰（聽證）告知書的送達(dá)方式和順序

根據(jù)《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》第五十二條的規(guī)定，送達(dá)方式為直接送達(dá)—郵寄送達(dá)—公告送達(dá)，即直接送達(dá)和郵寄送達(dá)可任選一種，無法送達(dá)時(shí)即可公告送達(dá)，15日即視為已經(jīng)送達(dá)。

6.補(bǔ)檢的最后期限

公告送達(dá)限期年檢通知書期限屆滿時(shí)，即為補(bǔ)檢的最后期限，超過此期限，則只能給予吊銷營業(yè)執(zhí)照的行政處罰，而不能罰款后補(bǔ)檢。

意見和建議：

實(shí)踐中，多數(shù)被吊銷營業(yè)執(zhí)照企業(yè)都已經(jīng)不再從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，由于各種原因沒有依法辦理清算、注銷手續(xù)。

從現(xiàn)行法律規(guī)定來看，辦理逾期年檢吊銷營業(yè)執(zhí)照案件，如果從6月30日年檢期限過后送達(dá)限期年檢通知書開始，需要經(jīng)過180天處罰決定書才能生效，也就是要到下一個(gè)年度年檢開始時(shí)才能完成上一年度的逾期年檢吊銷營業(yè)執(zhí)照案件的全部程序。

鑒于送達(dá)程序在工商機(jī)關(guān)具體行政行為過程中具有證明合法性的重要作用，無法送達(dá)、當(dāng)事人不接受送達(dá)等情況屢見不鮮，進(jìn)一步完善逾期年檢案件送達(dá)程序、提高送達(dá)效率、減少無謂的送達(dá)過程尤為重要。筆者有3個(gè)方面的建議。

1.完善送達(dá)程序的指導(dǎo)思想

相對于司法活動(dòng)，行政機(jī)關(guān)更加注重效率。從逾期年檢吊銷營業(yè)執(zhí)照案件來看，盡快完成吊銷營業(yè)執(zhí)照程序，清除已經(jīng)死亡的市場主體，維護(hù)健康有序的市場環(huán)境，是工商機(jī)關(guān)義不容辭的責(zé)任。上述逾期年檢案件送達(dá)程序，顯然與這個(gè)目標(biāo)存在很大差距。

企業(yè)登記注冊的住所（經(jīng)營場所）是工商機(jī)關(guān)對其進(jìn)行監(jiān)督管理的重要信息，企業(yè)應(yīng)當(dāng)保證住所（經(jīng)營場所）的真實(shí)性。工商機(jī)關(guān)直接送達(dá)法律文書，向其住所（經(jīng)營場所）送達(dá)即可認(rèn)為是履行了法定送達(dá)義務(wù)。如果在送達(dá)限期年檢通知書等法律文書時(shí)，其住所（經(jīng)營場所）是虛假的，或者已經(jīng)有證據(jù)證明企業(yè)不在該處生產(chǎn)經(jīng)營，應(yīng)當(dāng)由企業(yè)承擔(dān)送達(dá)不能的法律后果。可以借鑒《民事訴訟法》第八十六條的規(guī)定，引入留置送達(dá)程序，把相關(guān)法律文書留在企業(yè)的住所（經(jīng)營場所），并采用拍照、錄像等方式記錄送達(dá)過程，無須再啟動(dòng)郵寄送達(dá)或公告送達(dá)程序。

此外，還可以借鑒《民事訴訟法》第八十七條的規(guī)定，經(jīng)受送達(dá)人同意，對行政處罰決定書、行政處罰（聽證）告知書以外的法律文書，可以采用傳真、電子郵件等能夠確認(rèn)其收悉的方式予以送達(dá)，以提高送達(dá)效率。

2.明確限期年檢通知書的送達(dá)方式

筆者認(rèn)為,直接送達(dá)或者郵寄送達(dá)任選一種，而不是無法直接送達(dá)再選郵寄送達(dá)，也無須針對單個(gè)企業(yè)的公告送達(dá)。因?yàn)椋髽I(yè)住所（經(jīng)營場所）是登記機(jī)關(guān)掌握的登記事項(xiàng)信息，工商機(jī)關(guān)依據(jù)登記信息送達(dá)文書，理應(yīng)受到保護(hù)和支持。如果工商機(jī)關(guān)直接送達(dá)不能，郵寄送達(dá)也無法完成送達(dá)程序，則應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無法送達(dá)的責(zé)任由企業(yè)承擔(dān)，工商機(jī)關(guān)已經(jīng)履行了送達(dá)義務(wù)，無須再由工商機(jī)關(guān)舉證證明。

3.結(jié)合限期年檢通知書的送達(dá)情況，簡化吊銷營業(yè)執(zhí)照處罰的送達(dá)程序

限期年檢通知書仍然可以采用直接送達(dá)—郵寄送達(dá)的模式。在直接送達(dá)不能，郵寄送達(dá)又被退回的情況下，此時(shí)采用工商機(jī)關(guān)以外的第三人送達(dá)，其公信力非常高，足以證明企業(yè)在登記注冊的住所（經(jīng)營場所）是虛假的，或者已經(jīng)不在此處從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。在這種情況下，對吊銷營業(yè)執(zhí)照案件送達(dá)聽證告知書、處罰決定書時(shí)，應(yīng)當(dāng)全面簡化，而不是囿于目前的法律規(guī)定做無用功。

建議采取兩種模式：一是全部直接選擇公告送達(dá)程序；二是聽證告知書仍維持現(xiàn)行模式，即直接送達(dá)和郵寄送達(dá)任選一種，無法送達(dá)的再選擇公告送達(dá)，行政處罰決定書則采取直接公告送達(dá)方式。