診所無證經營無中文標簽食品如何處理
案 情
2017年4月下旬，F食品藥品監管局執法人員在當事人經營的某診所藥品柜臺內及藥品陳列臺上，發現標識為SOY LECITHIN、MULTIVITAMIN、Omega-3 FishOil、Grapeseed、Complete B等共計35瓶無中文標簽的預包裝食品和2瓶保健食品。執法人員在現場未發現當事人持有食品經營許可證和食品流通許可證，當事人現場無法提供相關證明。
執法人員初步調查發現，當事人有醫療機構執業許可證，醫療機構類別為中西醫結合診所，經營性質為個體工商戶，經營范圍為中西醫結合科及對應醫療機構執業許可證的診療科目。執法人員認為，當事人的行為涉嫌無證經營無中文標簽食品，現場對上述涉案食品予以查扣。在調查詢問過程中，當事人稱其通過親戚從國外郵寄購進上述無中文標簽的預包裝食品，記不清所購商品數量，同樣無法說清涉案保健食品的進貨渠道、數量。執法人員未發現當事人將涉案食品憑處方賣出，或直接銷售給其他特定人群。在本案中，當事人未保留相關票據，未建立進貨臺賬和營業賬本，原始證據難以追溯和采集，違法所得無法查實計算。執法人員仔細確認涉案食品數量、價格，參照同類食品市場價格，最終認定貨值金額2900元。
意見分歧
當事人的涉案行為應該如何處罰?辦案人員存在兩種不同意見。
第一種意見認為，當事人違反了《食品安全法》第三十五條第一款和第九十七條的規定，可以一并處罰。涉案兩種違法行為存在聯系，《食品安全法》第三十五條第一款對應的法律責任更重，應當適用吸收原則，定性為未取得食品經營許可從事食品經營活動。執法機關應當依據《食品安全法》《行政處罰法》和《食品經營許可管理辦法》相關規定以及安徽省相關裁量規則和基準，對當事人處以一萬元罰款。
第二種意見認為，當事人違反了《食品安全法》第三十五條第一款和第九十七條的規定，應當遵循“分別處罰，一并執行”的原則定性處罰。
筆者同意第一種意見。
處理結果
本案的行政處罰依據是《食品安全法》第一百二十二條第一款、《行政處罰法》第二十七條第一款第(一)項和第(四)項、《食品經營許可管理辦法》第四十五條以及《安徽省食品藥品行政處罰裁量適用規則(試行)》第十一條第(三)項和第(七)項、《安徽省食品藥品行政處罰裁量基準(試行)》第一條第一款和第二款第(四)項。本案中，當事人違法經營的食品貨值金額不足1萬元，違法所得無法計算，符合《行政處罰法》第二十七條減輕行政處罰的相關規定。最終，執法機關決定對當事人處一萬元罰款。
評 析
一、關于診所等醫療機構銷售食品行為定性問題
2017年6月20日，國家食品藥品監管總局在《食品藥品監管總局辦公廳關于醫院等醫療機構銷售食品行為定性問題的復函》(食藥監辦食監二函〔2017〕391號)中指出，《食品安全法》第三十五條規定國家對食品經營實行許可制度，從事食品銷售應當依法取得許可。因此，任何單位從事食品銷售，都應當依法取得食品經營許可。《食品經營許可管理辦法》第九條第一款規定，申請食品經營許可應當先行取得營業執照等合法主體資格。綜合上述規定，個體診所無證經營食品違反了《食品安全法》第三十五條第一款的規定。
二、兩個違法行為之間是否存在牽連關系
所謂牽連行政違法行為是指行為人以實施某一違法行為為目的，但實施的手段或造成的后果同時違反了其他法律規定。牽連的行政違法行為必須是出于一個目的，實施了兩個以上獨立的違法行為，且相互之間具有牽連關系。具體分析本案，當事人無證經營無中文標簽預包裝食品、保健食品的違法行為，違反了《食品安全法》的相關規定，并且圍繞一個目的，客觀上表現為無證經營食品這一主行為和經營無中文標簽預包裝食品這一從行為。因此，當事人的兩個違法行為有牽連關系，既存在主觀上的目的與手段的關聯，也存在客觀上的因果關系。對于牽連違法行為的處理，法律上無明確統一的規定。參照相關裁量規則，同一行為主體兩種以上違法行為沒有牽連關系的，分別適用行政處罰自由裁量權規定，遵循“分別處罰，一并執行”的原則；兩種以上違法行為有牽連關系的，適用吸收原則，從重處罰。
需要注意的是，這里的從重處罰是按法律責任重的違法行為予以處罰，即擇一重罰，并非擇一重處并從重處罰。結合本案，當事人所持個體工商戶營業執照登記的經營范圍為中西醫結合科，未注明預包裝食品零售等與食品經營相關的許可項目，存在無證經營無中文標簽預包裝食品、保健食品的違法行為，其中無證經營食品對應的法律責任比經營無中文標簽的預包裝食品對應的法律責任重，因此對當事人的違法行為應定性為無證經營食品。
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