對抽檢報告在食品安全案件中適用規則的思考

食品安全監督抽檢是發現查處違法食品、打擊食品安全違法行為的重要手段。要確保行政處罰決定在行政復議和訴訟中經得起檢驗，就必須重視檢驗報告在食品安全案件中的適用原則，加強食品安全監督抽檢環節的程序規范，切實發揮食品安全監督抽檢的重要作用。


 
 
案  情
    
2016年12月16日，福建省廈門市H區市場監管局接到上級機關下發的食品安全監督抽檢報告。該報告顯示，A公司生產的碳烤魷魚絲菌落總數、大腸菌群項目不符合《GB10144-2005動物性水產干制品衛生標準》要求，檢驗結論為不合格。H區市場監管局依法向A公司送達檢驗報告，正式立案調查，作出沒收A公司違法所得、罰款8.6萬元的行政處罰決定。A公司就案件抽檢標準的適用規則提出異議，申請復議。
    
經審理，復議機關認為，被申請人廈門市H區市場監管局在將抽檢報告作為案件定性的唯一證據的情況下，未對申請人A公司提出異議的抽檢標準進行再核實和認定，導致適用新舊標準得出的抽檢結論完全相反，對當事人顯失公平。后經復議機關調解，被申請人廈門市H區市場監管局主動撤銷行政處罰決定。
    
爭議焦點
    
一、新舊抽檢標準適用的差異
    
本案中，A公司生產的碳烤魷魚絲的抽樣日期為2016年10月31日，檢測報告簽發日期為2016年12月13日，其中菌落總數及大腸菌群項目的檢驗依據為2005年10月1日實施的《GB 10144-2005 動物性水產干制品衛生標準》。替代上述標準的《GB 10136-2015動物性水產制品》于2016年11月13日開始實施，新標準的實施時間早于涉案檢驗報告的簽發時間，對于熟制動物性水產制品的菌落總數和大腸桿菌項目未作出要求。據此，A公司在復議申請中提出，涉案批次的碳烤魷魚絲應適用新標準認定為合格。
    
針對這一爭議焦點，辦案機構內部存在三種不同觀點。第一種觀點認為，涉案食品不合格。被抽檢的碳烤魷魚絲生產日期為2016年10月23日，抽樣日期為2016年10月31日，兩者均在《GB 10144-2005動物性水產干制品衛生標準》的實施期間內，因此應當適用舊標準認定為不合格食品。第二種觀點認為，涉案食品合格。被抽檢的碳烤魷魚絲雖然在舊標準適用期限內抽檢，但抽檢結論在新標準頒布實施后作出，參照“從舊兼從輕”的原則，抽檢單位在新標準頒布后作出的結論應該適用新標準。第三種觀點認為，涉案食品合格。新標準在案件查辦期間已經適用，應當從有利于當事人的角度采用較為寬松的標準判定產品質量，作出不予處罰的決定。筆者贊同第三種觀點。
    
《立法法》第九十三條明確規定，法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規定除外。食品安全標準是衛生部門制定的強制性標準，依此作出的行政行為直接影響當事人的權利和義務，應當遵循法律適用的基本原則具體實施。我國自2016年11月13日起放寬對碳烤魷魚絲菌落總數和大腸桿菌項目的要求，辦案機關在判斷企業產品是否合格時，不能單純依據抽檢報告作出決定。
    
在本案中，第二種觀點和第三種觀點都主張對本案當事人A公司不予處罰。第二種觀點認為，只要檢驗報告能夠在舊標準適用期間作出產品不合格的認定，就可以依據涉案檢驗報告作出處罰。第三種觀點則認為，即使抽檢報告是在舊標準適用期間作出，但新標準在立案處理期間已施行，應當根據“從舊兼從輕”的原則從有利于當事人的角度來判定產品是否合格。
    
2004年最高人民法院《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》規定，行政相對人的行為發生在新法施行以前，具體行政行為作出在新法施行以后，人民法院審查具體行政行為的合法性時，實體問題適用舊法規定，程序問題適用新法規定，但適用新法對保護行政相對人的合法權益更為有利的除外。《福建省食品藥品監督管理局行政處罰裁量權適用規則》第八條規定，一個違法行為同時違反不同效力層級的數個法律規范的，在適用法律、法規、規章時應當遵守從舊兼從輕原則。
    
食品安全標準雖然沒有達到法律、法規層級，但作為行政部門制定的強制性標準也應遵循這一適用原則。因此，違法行為追溯期限的起止不能只考慮舊標準適用時段是否涵蓋該行為或抽檢結論出具的時點，而應延續到立案審查期間，選擇適用對當事人更有利的標準。
    
二、本案中抽檢報告的證據瑕疵
    
在本案中，檢驗報告有兩個爭議點。一是檢驗結論出具時間超期。根據《食品安全抽樣檢驗管理辦法》第二十六條第二款的規定，承檢機構應當自收到樣品之日起20個工作日內出具檢驗報告；食品藥品監督管理部門與承檢機構另有約定的，從其約定。涉案產品抽樣日期為2016年10月31日，送達檢驗機構的日期為2016年11月5日，報告簽發日期為2016年12月13日，檢驗周期歷時27個工作日，超過法定期限。二是本案中抽檢不合格項目為菌落總數和大腸桿菌超標，根據《食品安全抽樣檢驗管理辦法》第三十七條第一款的規定，檢驗結論顯示微生物指標超標的不得申請復檢。
    
這兩個問題在日常抽檢工作中比較常見。實踐中，部分抽檢機構任務重，無法在法定期限內出具抽檢結果。產品微生物指標容易因環境、時間等客觀因素發生變化，如果此類案件只依據抽檢結果作出處罰，不利于執法人員查找生產環節存在的問題。《食品安全抽樣檢驗管理辦法》關于抽檢微生物指標不合格不予復檢的規定，容易引起當事人復議、訴訟。《食品安全法》第八十八條賦予食品生產經營者復檢的權利，《食品安全抽樣檢驗管理辦法》卻對當事人的復檢權利作出了限制性規定，兩者存在沖突。筆者認為，此類抽檢報告證明效力有限，不能作為直接處罰的依據，只能作為案源線索。處理此類案件時，執法人員應結合生產廠家的現場環境和其他批次產品的抽檢結果，綜合判斷廠家的生產條件是否達標。
    
思  考
    
一、對食品案件中的檢驗報告應進行形式審查
    
1.形式審查是法定義務
    
在實踐中，很多執法人員認為抽檢報告是第三方檢測機構經過科學檢測后出具的，具有較高的權威性，傾向于將此類證據作為主要證據，卻忽略了對程序或形式的二次審查。筆者認為，在檢測方法等專業事項上，執法人員無法對檢測結果提出異議，但對于抽檢報告的形式要件負有審查的義務。
    
根據《食品藥品行政處罰程序規定》第三十五條設置的合議審查制度以及《行政處罰法》第三十八條的規定，調查終結，行政機關負責人應當對調查結果進行審查，根據不同情況作出規定。這說明行政機關對執法中搜集的證據材料本身就具有復核的義務。如果忽略對檢驗報告的形式審查，很有可能在行政訴訟中處于不利的地位。最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》第五十五條規定，法庭應當根據案件的具體情況，從以下方面審查證據的合法性：（1）證據是否符合法定形式；（2）證據的取得是否符合法律、法規、司法解釋和規章的要求；（3）是否有影響證據效力的其他違法情形。該條款明確了對不符合程序規定的證據的排除。
    
2.形式審查可以及時彌補證據瑕疵
    
審查檢驗報告的形式要件，可以有效彌補一些不影響實體結論的瑕疵。例如，因筆誤打錯品名的檢驗報告可以由檢驗機構采取有效的補正措施，檢驗機構可對超期作出檢驗結論的抽檢報告作情況說明。對明顯有瑕疵的檢驗報告，應及時向檢驗機構反饋，建議完善抽檢流程。例如，因超期出具檢驗報告導致當事人產品過保質期失去復檢權利。
    
當然，這并不是否定檢驗報告的價值，在一些特殊案件中，存在瑕疵的檢驗報告可以作為輔證支持違法事實的認定。例如，在超范圍添加食品添加劑案件中，雖然檢驗報告超期出具、超期送達，但送達后并不影響當事人的復檢權利，且執法人員通過投料記錄、員工筆錄等其他證據證實了企業存在超范圍添加食品添加劑的行為。在這種情形下，檢驗報告存在程序瑕疵，但因執法人員通過其他客觀證據證實了當事人的違法行為，因此具有一定證據效力。
    
二、檢驗指標應區別對待
    
我國食品安全標準主要包括感官指標、理化指標、微生物指標。其中微生物指標極易受到外部環境的干擾，如產品的菌落總數在極高溫度和極低溫度下存放后，檢測結果會截然不同。因此，此類指標如果單純依據抽檢報告的結論對生產廠家進行處罰，比較容易作出錯誤決定。目前，《福建省食品安全條例》已強制要求食品生產企業建立出廠產品留樣制度。筆者認為，此類指標應結合現場檢查和企業留樣環節產品的微生物指標來進行綜合判斷，通過不同環節的樣本數量來確保結論的代表性。理化指標的抽檢結果受外界干擾的可能性較小，且當事人依法享有申請復檢權，因此在抽檢程序合法的情況下可以作為行政處罰的主要依據。
    
三、抽檢案件應結合實際或可能造成的危害后果作出處理
    
我國食品安全標準建立較晚，很多指標尚在不斷更新和完善中，標準制定水平落后于企業的食品研發水平，指標和指標之間存在交叉矛盾情形，一些具有地域特色的傳統食品或新型食品無法套用現有食品安全標準。
    
例如，某企業生產的原汁燒仙草經抽檢霉菌超標，該產品沒有專用國家標準，主要產地廣西只有地方標準，企業自行套用了《GB/T29602固體飲料》，這兩個標準均未對霉菌作出檢測要求。抽檢機構根據產品用途性狀判定產品適用標準，采用了更為嚴格的《GB7101-2015飲料》標準，該標準對霉菌等微生物指標有較高要求，因此企業產品抽檢結論為不合格。實際上，該企業生產的原汁燒仙草非即食類產品，需要經過煮沸、冷藏等環節才能食用，不存在霉菌類超標的食品安全風險。在此類對抽檢標準存在爭議的案件中，應結合可能產生的危害后果來認定產品質量，同時督促企業尋找或自行擬定生產標準備案。
 
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