新時代企業監管改革方法論思考

近幾年，福建省工商和市場監管部門以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，不斷解放思想，轉變觀念，主動作為，大膽實踐，積極推進企業監管改革，切實加強事中事后監管，取得了積極成效，有些工作走在全國、全省前列。在改革實踐中，我們十分注重學習和運用科學方法論，不斷進行思考完善，從中初步梳理出推進新時代企業監管改革要注意把握的八個基本方法。

   

 一、以問題為導向，什么問題突出就優先解決什么問題

    

改革要解決問題，舊的問題解決了，新的問題又會產生，改革永遠在路上。因此，新時代企業監管改革一定要以問題為導向，特別要針對存在的突出問題來謀劃和推進，不急躁，不氣餒，少發牢騷，多干實事，蹄疾步穩，久久為功。

    

比如，從巡查制到抽查制。

    

商事制度改革從“寬進”開始，比如注冊資本從實繳改認繳，企業從年檢改年報，簡化住所（經營場所）登記手續，推行電子營業執照和全程電子化登記等，隨之而來的就是企業監管問題，即如何在“寬進”的同時落實“嚴管”。國務院2014年2月公布的《注冊資本登記制度改革方案》提出：“通過改革監管制度，進一步轉變監管方式，強化信用監管，促進協同監管，提高監管效能。”國務院2014年8月公布的《企業信息公示暫行條例》，正式提出對企業公示信息實行隨機抽查。

    

如何從推行多年的巡查制轉變為前所未有的抽查制？福建省工商局以問題為導向，2014年上半年就謀劃在省內選擇一些地方開始探索企業抽查試點。當時企業還沒有公示信息，我們從抽查企業經營行為開始。在探索過程中，我們不斷解決出現的各種問題，什么問題突出就優先解決什么問題。

    

一是解決監管理念問題，即為什么要實行隨機抽查監管。實行巡查制的邏輯起點是，假定企業都有可能違法違規，所以要時時處處進行巡查監管，甚至提出要巡查100%、全覆蓋。實行抽查制的邏輯起點是，假定企業都想守法誠信經營，所以倡導實行信用監管，定期抽取一定比例企業依法嚴格進行檢查，發現問題嚴肅處理，結果向社會公示，從而提高監管精準度，創造良好營商環境，鼓勵企業更加重視信用積累。從巡查到抽查，反映了政府職能轉變，是發展社會主義市場經濟的必然要求。但抽查不是唯一的監管手段，投訴舉報核查、交辦移送問題查處、大數據監測監管、專項整治等也是必要的監管措施。我們的目標是建立以“雙隨機、一公開”為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制。

    

二是解決公示平臺問題，即企業名單放在哪里。2014年1月，我局在全國率先建成福建省工商系統市場主體信用信息公示平臺。工商和市場監管部門關于企業的信息全部通過公示平臺公示，方便公眾通過互聯網查詢。

    

三是解決名單抽取問題，即怎么隨機抽取企業。我局組織力量，自主開發啟用企業名單隨機抽取系統，2014年7月在全省試點地區首次開展企業經營行為隨機抽查，取得寶貴的實踐經驗。

    

四是解決抽查流程問題，即如何實現隨機抽查。2014年12月，福建省工商局制定《福建省工商系統市場主體抽查實施辦法（試行）》；2015年1月，福建省工商局首次組織全省工商和市場監管系統開展企業經營行為隨機抽查，抽查結果全部通過公示平臺向社會公示，供公眾查詢。

    

五是解決從“單隨機”向“雙隨機”發展問題，即檢查人員如何隨機抽取選派。2015年7月，我局組織試點地區首次開展企業和檢查人員“雙隨機”抽查、檢查結果在公示平臺公示工作，2016年起在全省全面開展檢查對象和檢查人員“雙隨機”抽查監管工作。

    

六是解決從單部門“雙隨機”向跨部門“雙隨機”發展問題，即如何動員組織其他部門參與工商和市場監管部門牽頭的“雙隨機”抽查工作。我局從2017年下半年首次組織開展企業年報跨部門“雙隨機”聯合抽查，實現全省性5個部門（系統）聯合抽查（工商和市場監管、質監、食藥監在縣市已實現“三合一”，人社、統計部門參與企業年報工作）。2018年上半年主要抽查企業經營行為，根據實際需要和各部門協調情況，又增加農業、旅游、新聞出版廣電3個部門參加聯合抽查，部門總數達8個。7月26日，我們協調組織商務廳、煙草專賣局、知識產權局、海關第一次參加2017年度企業年報和經營行為抽查。全年參與工商和市場監管部門牽頭組織的聯合抽查的單位達到12個。

    

七是解決專業、精準、高效推進“雙隨機”抽查問題，即建立健全“雙隨機”抽查工作機制。去年我局總結了“四化”做法（規范化、標準化、集成化、一體化），李克強總理予以批示肯定；今年繼續創新推進，進一步提煉出“四式”特色（點菜式、點穴式、機動式、一站式），相關材料已通過省政府辦公廳向國務院辦公廳呈報。目前，全省“雙隨機、一公開”監管機制運行順暢，相關部門和基層單位反映較好。我們在各部門隨機抽查事項清單和多部門監管責任事項清單的基礎上，積極推動制定涉企跨部門“雙隨機”聯合抽查事項清單，明確將同一區域和層級、同一時間段、同一類企業、檢查內容類似或相近的檢查事項納入聯合抽查事項清單，制定“一表式菜單”的抽查表格，達到“一次抽查、重點體檢、全面規范”的目的。同時，我局不斷改進檢查對象隨機抽取和執法檢查人員隨機選派方式，實現名單抽取、人員選派、檢查組成立與企業匹配一鍵操作、一次性完成，檢查項目、實施檢查和結果錄入直接從菜單中勾選，整個操作簡潔明了、方便快捷。

    

二、以實效為目標，不搞形式主義、花架子

    

改革要有實效，不能為改革而改革，不能搞形式主義、花架子式的改革。因此，新時代企業監管改革必須圍繞“實”字展開，方案求實，工作務實，干部實干，追求實效，同時發揚“釘釘子”精神，以量變促成質變，推進改革不斷深化。

    

比如，推行企業信用分類監管。

    

2018年7月，國務院辦公廳發出《關于部分地方優化營商環境典型做法的通報》，福建省推行的信用分類監管名列其中。

    

實行企業信用監管，是商事制度改革中加強事中事后監管的一項重大舉措，在實踐中如何有效地推進落實呢？我們的做法是推行企業信用分類監管。過去我們提信用監管，普遍做法是各級工商和市場監管部門按照一定指標要求，對企業進行量化打分、信用評級，等于由工商和市場監管部門對企業信用狀況“背書”。隨著商事制度改革推進，這一做法顯然已不適應形勢要求。2015年年初，我們在福州、平潭、廈門3個自貿片區試行企業信用分類監管改革，當年年底在全省推廣。經過一年實踐，2016年12月我局出臺《關于創新體制機制創建一流營商環境的十條措施》，其中就有一條信用分類監管的內容。根據企業信用狀況，實施差別化分類監管，激勵企業守法誠信經營：對信用良好和守信企業，可降低抽查比例，對前一年度已被抽查且未發現異常、本年度再被隨機抽中的，試行免予實地檢查。又經過一年半的實踐，2018年5月，我局出臺規范性文件《福建省工商（市場監管）系統企業信用分類監管暫行辦法》，建立了比較完備的信用分類監管工作機制。

    

與以往工商和市場監管部門直接對企業打分評級不同的是，工商和市場監管部門依托公示系統，根據企業守法誠信情況，自動將其信用狀況分為良好、守信、一般、失信、嚴重失信五類。對企業信用類別信息，只在工商和市場監管內部一體化平臺標注作監管參考。這一改革的最大實效在于，有助于把信用監管的要求真正落到實處。對不同信用類別的企業在“雙隨機”抽查的頻次、比例、方式等方面實行差別化監管，從而樹立起鮮明的企業監管導向——信用類別越高監管越寬松，信用類別越低監管越嚴格，最終實現對企業“無事不擾”。我們想通過這一改革，激發和引導廣大企業切實重視信用建設和積累，強化自我約束，實現企業自治、行業自律，從而減輕政府監管壓力，最終實現社會共治目標。比如，我們明確提出對信用良好企業試行“不舉不查”，即自被劃分為信用良好企業之日起一年內不列入“雙隨機”抽查范圍且不列為專項整治對象，但舉報投訴、案件線索移送、大數據監測等市場監管中發現異常，根據國家、福建省開展市場專項整治、監管工作需要納入的除外。

    

又如，建設國家企業信用信息公示系統（福建）。

    

福建省工商局在公示系統建設各個階段都注重工作實效，較好地完成了改革任務。

    

公示平臺建設階段。2013年以前，我們已經建成使用了覆蓋從省局到各基層所每一名干部，既能網上辦公又能實現全系統數據集中的一體化平臺。因此，當省局黨組2013年下半年提出建設企業信息公示平臺的任務后，我們只用了不到4個月，就于2014年1月在全國率先開通“福建省工商系統市場主體信用信息公示平臺”，首次將原先工商和市場監管部門內部掌握，社會公眾要依申請才能查詢的涉企信息，通過互聯網在公示平臺公示。這是破天荒第一次，公眾只要能上網，就能方便地查詢到企業相關信息，社會反響很好。

    

公示系統基本建成階段。2016年年初，總局按照國務院部署，提出建設國家企業信用信息公示系統，在全國選了8個先行試點地方，福建省是其中之一。我們在公示工商和市場監管部門涉企信息的基礎上，爭取省政府支持，明確在全省由省工商局牽頭建設公示系統，要求各級各部門大力支持、積極參與。有了這把“尚方寶劍”，我們主動聯系協調，到當年7月初通過總局驗收時，全省已有38個省直、中直單位的涉企信息按照我們的標準規范歸集到公示系統并對外公示。

    

公示系統全面建成階段。2017年年初，總局提出要全面建成公示系統，并在我局召開研討會，討論提出全面建成系統的驗收標準和總局關于公示系統管理辦法的初稿。我們進一步完善公示系統的建設管理機制，由省政府辦公廳轉發公示系統管理辦法，建立由省局局長任召集人的聯席會議制度，進一步擴大信息歸集部門，省直、中直部門達到56個。公示系統的功能進一步完善，部門歸集信息渠道更通暢，公眾查詢使用更方便，跨部門聯合抽查結果都能夠在公示系統對外公示，部門運用公示系統信息進行聯合懲戒更有成效。

    

強化公示系統運用管理階段。福建省工商局黨組今年年初提出，依托公示系統，穩步推進建設“福建省統一大市場智能化全程監管系統”，對內進一步整合工商各類平臺和信息，對外進一步強化部門聯合懲戒聯動監管，同時進一步增加歸集信息的部門。目前省直、中直參與公示系統建設的部門擴大到64個，實現歸集部門全覆蓋。公示系統共歸集涉企信息7799萬條，總體上實現涉企信息部門全面覆蓋，歸集信息100%記于企業名下。

    

三、以創新為動力，不等不靠、主動作為

    

改革要靠創新推動，理念要新，措施要新，方式方法要新，不能因循守舊，按部就班。因此，新時代企業監管改革必須與時俱進，注重創新，在實際工作中自覺先行先試，不等不靠，主動作為，以干得助。

    

比如，我們在公示系統信息歸集實踐中創新提出“兩條腿走路”新模式。

    

在基本建成公示系統過程中，針對時間緊、任務重、信息歸集主渠道尚未完全暢通的情況，我們根據實際情況和基層需要，創新推出“兩條腿走路”的信息歸集新模式，即由我局在政務內網上開發直接接收各單位涉企信息的“直報通道”。各單位既可通過省數字辦建設的全省信息共享平臺歸集信息，也可通過省局“直報通道”直接將信息歸集到公示系統，從而解決了基層單位無法報送信息的問題。

    

又如，我們開展大數據分析監管。

    

商事制度改革開始后，我們十分重視公示信息的大數據分析，從原來每年的市場主體發展、消費維權、執法監管等方面的定期分析，到依托公示系統加強對歸集的海量信息的大數據分析，進而提出監管建議和對策。2013年以來我局持續推進決策支持系統建設，通過工商數據與其他部門數據的橫向比較、交叉分析，初步實現各類型工商業務數據深度分析應用。我局每年撰寫形成年報大數據分析、抽查監管、經營異常名錄管理和企業活躍度分析等專題報告上報省政府，多次得到省領導的批示關注，要求抄送各設區市政府和省直有關部門，服務領導決策和經濟發展、監管執法工作。今年我局在原有分析報告的基礎上，將增加部門歸集信息大數據分析報告，進一步提高事中事后監管的精準性。

    

再如，監管中包容審慎監管原則的創新應用。

    

2017年8月9日，福州發生“達達”快送女嬰事件，引起輿論較大反應。針對這一新業態出現的監管新問題，我局按照省政府部署，從大局出發，創新監管思路，先摸清底數，經過綜合研判，決定召集福州幾大同城快送公司負責人進行集體約談，講清事件嚴重性和問題所在，要求當事公司嚴肅整改，其他公司增強自律自治意識，全面開展各自系統的自查自糾，并將整改情況向省工商局報告。我們這一包容審慎監管的創新方式和良好效果得到社會認可和黨委、政府肯定，有效保障了金磚國家廈門會晤的順利進行。

    

四、以人民為中心，把方便留給群眾、把麻煩留給自己

    

改革要讓人民受益，把以人民為中心的發展思想體現在各個環節各個領域，不能說一套做一套，也不能只說不做。因此，新時代企業監管改革必須傾聽群眾呼聲，滿足群眾需求，方便群眾參與，增進群眾福祉，切實體現改革為了人民。

    

比如，“雙隨機”抽查，特別是跨部門“雙隨機”聯合抽查。

    

我局制定了《福建省工商系統市場主體“雙隨機”抽查實施辦法》《福建省工商（市場監管）系統企業“雙隨機、一公開”抽查工作指引（試行）》《福建省工商局隨機抽查事項清單（第二版）》，實施公平、簡約、有效、公開的監管。工商和市場監管部門結合信用分類監管，實施以“機動式”“點菜式”“點穴式”“一站式”抽查為主要內容的四式“雙隨機”抽查，牽頭開展跨部門聯合抽查。對企業來說，有效減少到企業檢查次數，既增強監管精準性，也減少對正常經營企業的干擾，把方便留給企業特別是正常經營、誠信經營的企業；對參與聯合抽查的其他部門來說，只需提出抽查項目需求，派幾個檢查人員參加，其他事務如牽頭組織協調，企業抽取、人員抽取和匹配，檢查方案，檢查表格，車輛保障等，都由牽頭單位即工商和市場監管部門承擔，把方便留給了協作部門；對廣大群眾來說，抽查能發現問題企業并將抽查結果公示，可以給消費者一個提醒，有利于消費者選擇商家，從而把監管帶來的壓力留給自己，把方便留給廣大群眾。

    

五、以統籌為抓手，既著力于點上探索又注重面上推動

    

改革要注重統籌，對一時沒把握的新舉措，先個別試點取得經驗，再總結完善及時推廣，不能各自為戰或一哄而上。因此，新時代企業監管改革必須樹立全局觀，領會上頭，吃透下頭，提前謀劃，試點開路，注重發揮基層積極性、創造性，及時將好的做法加以完善提升后向全省推廣，擴大改革效應。

    

比如，我們的自貿區監管。

    

福建省工商局作為自貿區市場監管組30個單位的牽頭人，既要協調相關單位做好面上的監管工作，更要帶頭積極探索，在工商和市場監管職責范圍內大膽實踐，率先垂范。我們在自貿區先行探索對信用良好企業在一定期限內試行“不舉不查”制度，對沒有舉報投訴、案件線索移送和大數據監測發現問題的企業，一般不實施檢查；對信用良好、守信企業實行更加寬松的監管方式，營造“無事不擾”的營商環境；增強部門聯合懲戒失信企業的有效性，探索推行“點對點”精準聯合懲戒；拓展國家企業信用信息公示系統（福建）功能，在自貿區先行實施智能化全程監管，對內歸整融合工商和市場監管部門各業務系統，建設統一的應急指揮調度機制；對外實現部門間共建共享共用，加強部門協同，提升執法效能。這些先行先試的改革舉措，在一定區域內實踐并取得成效后，我們及時總結完善，并復制推廣到全省。

    

平潭綜合實驗區市場監管局發揮自貿區優勢，主動作為，積極探索，與區法院共同創造法院送達信息共享運用的經驗（法院將涉企判決文件無法送達的信息共享推送給市場監管部門，市場監管部門據此將當事企業列入經營異常名錄管理；企業申請移出經營異常名錄后，市場監管部門再將相關信息共享推送給法院），國務院辦公廳于2018年5月印發文件要求在全國復制推廣。省法院前一段在平潭召開了全省法院系統座談會，專門邀請省工商局企監處、信息分局同志參加。接下來，兩家將聯合發文，把相關工作經驗復制推廣到全省。

    

六、以協調為途徑，調動一切積極因素為改革服務

    

改革要善于協調，廣泛調動各方積極性，不能單打獨斗或企圖獨步天下。因此，新時代企業監管改革時時處處事事都要以協調為途徑，在相關各方之間找到最大公約數，千方百計調動一切積極因素，推動改革各項任務落實。

    

比如，在具體的推進公示系統建設過程中。

    

我們也有跟發改委（數字辦）意見不一致的時候，也有遇到一些部門不愿意歸集信息的時候。對發改委（數字辦），我們講清楚彼此的工作關系是互為成員單位關系。在整體的社會信用體系建設上，我們是發改委、人行的成員單位，要按照發改委等的部署，相關信息要歸集給他們；在企業的信用體系建設包括涉企信息歸集上，發改委、人行是我們的成員單位，他們的信息必須歸集到我們的公示系統上來，當然，歸集的渠道可以以他們的為主，輔之以我們的“直報通道”。當初我們之所以要自建“直報通道”，也不是非要自起爐灶，而是因為數字辦（空間中心）的渠道沒有聯通所有的地市和縣區，也不可能寄希望于他們在短期內建成。為實現改革目標所需，我們只能先行開發，并且根據我省相關系統建設情況不斷完善并沿用至今。我們不僅推動將公示系統建設立項、列入財政預算，我局2017年牽頭建設的市場監管大數據應用項目也被發改委列入全省首批重點領域大數據項目。

    

又如，推動相關單位共同參與跨部門“雙隨機”聯合抽查。

    

我們從工作關聯度和利益相關點出發，增強協調的精準性和有效性。去年下半年組織第一次跨部門“雙隨機”聯合抽查時，我們選擇了兩類單位：一是參加企業年報的人社廳和統計局。上半年兩單位共同參加了企業年報工作，企業年報質量到底如何，需要大家一起來抽查檢驗，兩家單位領導爽快地答應了。二是基層已經實現“三合一”的質監局和食藥監局。“雙隨機”抽查任務在省里由省工商局部署，到了基層都是三家一起實施。我局建議在省里也3家一起組織，其他兩個局認為有道理，也答應參加了。今年上半年，我們主要查經營行為，在原來5家的基礎上，又根據工作需要和平時聯系情況，增加了農業廳、新聞出版廣電局、旅發委3家單位。下半年的年報抽查，我們邀請實行“多報合一”的福州海關、廈門海關參加聯合抽查，同時增加下一步機構改革有關職能要整合的商務廳、知識產權局和日常工作聯系緊密的煙草專賣局作為聯合抽查單位。

    

七、以信息化為載體，把“互聯網+政務服務”落到實處

    

改革要走信息化路子，堅持以信息化推進市場監管現代化，不能讓信息成為“死數據”中看不中用。因此，新時代企業監管改革要按照“互聯網+政務服務”的思路，建好用好公示系統，努力讓數據多跑路、群眾少跑腿，打破信息孤島，實現共享共用。

    

福建省工商局黨組始終把信息化工作作為關系全局的重要工作和“一把手”工程來看待和落實，不斷健全信息化工作機制，特別強調服務和保障各條線業務工作需求和商事制度改革需要就是工商和市場監管部門信息化工作的最大目標。只要工商業務改革和發展有需要，信息化工作都要按時保質服務到位。我局自覺落實以人民為中心的信息化工作思想，牢固樹立服務理念，善于運用創新手段，全力追求實效目標，以信息化推進市場監管現代化，軟件開發注重便捷、高效、實用，方便廣大市場主體、社會公眾和基層干部操作使用。我局在全省范圍內推廣應用電子營業執照，全面實施簡易注銷、全程電子化登記、名稱自主查重申報，創新推出年報聯絡員網絡備案、個體工商戶人臉識別自助登記打照、個體工商戶微信年報等便民措施，并支持鼓勵在全省推廣運用，切實讓人民群眾感受到商事制度改革中信息化帶來的便利。

    

八、以法治為保障，確保改革有序有效推進

    

改革要依法推進，凡屬重大改革都要于法有據，不能朝令夕改、隨意隨性，要確保各項改革依法有序有效進行。因此，新時代企業監管改革要善于以法治思維、法治方式、法治保障落實改革任務，及時固化改革成果，形成常態長效工作機制。

    

省局的規范性文件。比如我們的經營異常名錄管理和嚴重違法失信企業名單管理。經營異常名錄管理方面，我們出臺了《福建省工商系統企業經營異常名錄管理實施辦法（試行）》《辦理企業申請移出經營異常名錄的補充規定（試行）》等，舉辦全省培訓班強化業務培訓，不斷完善經營異常名錄管理機制。目前被列入經營異常名錄的市場主體有238629戶次，經申請移出103303戶次。今年5月，我局印發《關于進一步強化企業經營異常名錄管理工作的通知》，建立對申請移出經營異常名錄企業的行政約談制度，進一步增強了企業誠信守法意識。

    

嚴重違法失信企業名單管理方面，我局先后印發兩份文件進行部署，加強數據庫管理，完善業務系統關聯，落實任職資格限制。我局已完成《福建省工商（市場監管）系統嚴重違法失信企業名單管理實施辦法（試行）》（送審稿）合法性審查。《辦法》具有智能化、可操作性和創新性強等特點，對嚴重違法失信企業名單的智能提示提醒、列入、移出、異議、運用等作了規定，明確職責分工、工作流程、提交材料和辦理時限等有關事項，提升企業信用監管智能化水平。

    

省政府出臺的文件。比如推動福建省政府辦公廳先行出臺《國家企業信用信息公示系統（福建）運行管理暫行辦法》。

    

地方性立法。經過我們努力，《福建省商事登記和監管條例》已列入省政府2018年立法計劃預備項目，由省工商局作為條例起草部門。為保證立法質量，確保立法的科學性、民主性，我局參照省直兄弟單位的做法，采取委托第三方立法的形式，委托高校法學院（系）、科研院所、律師事務所等專業團隊，具體承辦相關立法起草工作。同時，省局內部分工協作，形成合力，由法規處負責該立法項目的牽頭組織工作；注冊和行政審批處、企監處、個私處等業務處室按照商事登記和市場監管職能，分別做好相關立法評估、起草、修改、論證和溝通協調工作；省局其他有關處室、直屬單位依照各自職責，做好相關配合工作。

    

習近平新時代中國特色社會主義思想，是堅持和運用辯證唯物主義和歷史唯物主義的光輝典范，蘊含著豐富的馬克思主義思想方法和工作方法，既是世界觀、歷史觀，也是認識論、方法論；既講是什么、怎么看，又講怎么辦、怎么干；既部署“過河”的任務，又指導解決“橋和船”的問題，是我們深化商事制度改革特別是新時代企業監管改革的科學指導思想，也是工作中取之不盡、用之不竭的寶貴財富。