山東臨沂25家會計師事務所壟斷協議案點評

案情簡介
經國家工商總局授權，山東省工商局于2014年8月19日對臨沂市注冊會計師行業自律委員會組織山東天元同泰會計師事務所有限公司臨沂分所等涉嫌達成、實施劃分銷售市場的壟斷協議行為進行立案調查，于2016年3月21日對涉案當事人作出行政處罰決定。
2012年12月至2013年5月，當事人與其他會計師事務所共同達成了《臨沂會計師事務所行業自律檢查標準》《業務檢查監督辦法》《關于實行業務收入統籌的決議》《業務收入統籌及分配方案》《關于統籌款收交和分配的有關規定》等協議。其中，協議要求所有會員單位每月將臨沂本地實行業務報備的審計、驗資等相關業務收入交納至某專用銀行賬戶，再按照各會員單位以往年度收入占全體收入的市場份額和注冊會計師人數等指標，對各會員單位的當年收入進行重新分配。
自2013年6月開始，當事人通過銀行轉賬的形式向臨沂市注冊會計師行業自律委員會專用銀行賬戶交納相關業務收入，其交納情況在每月全體會員單位會議上進行集體通報。收入匯總后，再按照各個會員單位以往年度市場份額和注冊會計師人數等固定指標計算出各單位應返還數額，經臨沂市注冊會計師行業自律委員會會長、監事、審核組審簽后，通過銀行轉賬返還各會員單位。2013年10月，全體會員單位首次收到按固定指標劃分后的返還款，各會員單位和臨沂自律委員會在交納和返還相關收入時，雙方均開具收據并進行財務記賬。2014年6月至7月，會員單位經多次協商，陸續收回了前期交納的剩余統籌款。
山東省工商局認為，當事人對臨沂所有會計師事務所相關業務市場收入重新統籌劃分，其行為違反了《反壟斷法》第十三條第（三）項之規定，構成了分割銷售市場的行為。依據《反壟斷法》第四十六條第一款之規定，山東省工商局根據25個會計師事務所在涉案壟斷協議組織、達成和實施過程中的參與情況，決定將其分為三類分別處罰：
一是作為涉案壟斷協議的組織者。這部分當事人參與達成和實施了相關協議，有7家當事人，其作為臨沂市注冊會計師行業自律委員會的會長單位，在組織、達成和實施涉案壟斷協議過程中起到了關鍵性作用。對其按照壟斷涉及業務銷售額的百分之三進行處罰。
二是參與涉案壟斷協議的達成和實施的10家當事人，參與達成和實施了涉案壟斷協議過程中，未在達成協議前明確提出反對意見，也不是協議的組織者，對其按照壟斷涉及業務銷售額的百分之二進行處罰。
三是參與達成和實施了涉案協議，但在達成協議前明確提出反對意見的7家當事人。這部分當事人雖然參與達成和實施了涉案壟斷協議，但在達成協議前明確提出反對意見，且在調查過程中積極配合各項工作，按照壟斷涉及業務銷售額的百分之一進行處罰。
山東省工商局依法對當事人作出了處以上一年度銷售額百分之一至百分之三罰款的處罰決定。
經查，臨沂市注冊會計師行業自律委員會并未進行社團法人登記，不具有主體資格，其涉案協議均由25家會計師事務所共同達成并實施，因此本案當事人分別為25家會計師事務所。
此外，本案在調查過程中，有兩家會計師事務所進行了企業注銷登記，因行政處罰主體已不存在，故山東省工商局對其余23家會計師事務所下達了行政處罰決定。
自2016年4月11日起，被處罰23個會員單位中的22個，分成三組，以同一訴訟理由提起復議和訴訟，其中7個單位向山東省人民政府提起行政復議，另外7個單位向國家工商總局提起行政復議，同時其余8個單位向濟南市歷下區人民法院提起行政訴訟。
山東省人民政府、國家工商總局和濟南市歷下區人民法院均維持了山東省工商局的行政處罰決定。之后，以上單位又就山東省人民政府和國家工商總局行政復議決定分別提起一審、二審訴訟，針對濟南市歷下區人民法院一審判決，向濟南市中級人民法院提起上訴。
這起壟斷協議行政處罰在一年零兩個月的時間里先后經歷兩次復議、六次訴訟，最終，所有復議決定及法院判決均維持了山東省工商局的行政處罰決定。

行政復議+司法救濟 當事人窮盡一切法律救濟手段在反壟斷案件中非常罕有

發生在山東臨沂的這起涉及20余家會計師事務所通過行業自律協會，制訂《臨沂會計師事務所行業自律檢查標準》《關于實行業務收入統籌的決議》《業務收入統籌及分配方案》等協議來統籌分配收益的案件，自2014立案至今，在2016年由山東省工商局作出行政處罰決定后，經過多次行政復議和法院裁決，終于塵埃落定。
案情本身并不復雜。具有競爭關系的經營者，以行業協會或任何其他形式的行業自律性組織作為共謀平臺，通過溝通、協調來實施聯合漲價、劃分市場、限定產量等排除、限制競爭的行為，屬于《反壟斷法》所指的典型的橫向壟斷協議，也被稱為卡特爾協議。
不管是歐盟、美國，還是中國，橫向壟斷協議均被認為是對競爭損害最為嚴重的非法壟斷行為，因而是監管和打擊的重點領域。我國《反壟斷法》第十三條對橫向壟斷協議有專門規定。
雖然本案中，涉案的會計師事務所之間并沒有實施橫向壟斷協議中最典型的聯合限產等行為，但是，從本案具體情節看，臨沂地區的這20余家會計師事務所在其行業自律協會的組織下，將本來應當自由競爭的審計、驗資等相關市場服務活動納入協會管理，對成員事務所取得的合法收入按照市場份額等指標進行二次分配。這種行為，不僅在微觀上侵害了成員會計師事務所的合法經營權和企業財產權，更在宏觀上嚴重損害了臨沂地區的審計、驗資等相關市場的競爭秩序。
這一作法使得臨沂地區的驗資、審計等相關市場的競爭機制不再發揮作用，成員事務所完全或極大地擺脫了競爭壓力，不再致力于通過提高業務素質和降低價格來取得或保持市場優勢，相關市場無法保持有效競爭，市場也就失去了合理配置資源和實現社會福利最大化的動力。
同時，競爭機制被損害使得相關實體產業不得不接受價高質低的審計、驗資等服務，從而對與審計、驗資等活動相關聯的產業造成損害。因此，此行為具有核心卡特爾行為的一切主體特征和嚴重危害性，無疑應當被列入橫向壟斷協議的規制范圍內。
雖然，對這一行為不論是依據《反壟斷法》第十三條第三款“分割銷售市場或者原材料采購市場”的規定，將其認定為一種分割銷售市場的行為進行規制和處罰，還是通過運用第十三條第六款兜底條款“國務院反壟斷執法機構認定的其他壟斷協議”來定性處罰，理論界還有一定的分歧；但是，對臨沂地區這20余家會計師事務所在自律協會的組織下實施的這些行為應當被認定為橫向壟斷協議這一問題，學界是沒有分歧的。
本案中一個關鍵角色就是一家名為“臨沂市注冊會計師行業自律委員會”的行業協會性質的組織（以下簡稱為“自律委員會”）。臨沂地區的這20余家會計師事務所正是在這個“自律委員會”的組織下，才達成了一系列協議并實施統籌分配收入的非法活動的。
對于行業協會，我國《反壟斷法》有專門規定，要求行業協會加強行業自律，引導本行業的經營者依法競爭，維護市場競爭秩序，不得組織本行業的經營者從事本章禁止的壟斷行為。事實上，不僅在我國，在歐盟、美國，行業協會性質的組織歷來都是《反壟斷法》監管的重點。美國反托拉斯法歷史上有一個非常有名的紅木協會案，就是一起由行業協會主導的成員企業互通消息、共謀市場的典型案件。
如今，行業協會的問題在我國尤其嚴重。由于歷史原因，在我國經濟體制的轉軌過程中，很多行業協會從建立到運轉都具有半官方的身份，雖然目前行業協會正在由原來的半官方性質向市場中完全的行業自律組織轉型，但長久以來形成的工作方式使其特別容易成為橫向壟斷協議產生的溫床。雖然《反壟斷法》實施至今已近十年，但不少行業協會對《反壟斷法》的規制并不理解，甚至個別行業協會至今不知曉其組織成員企業共謀漲價和劃分銷售區域等行為是違反《反壟斷法》的。這也從一個側面表明，在我國，競爭文化的培育任重而道遠。
此外，本案中最引人關注的是因涉案被處罰的23家會計師事務所在拿到山東省工商局作出的行政處罰決定書后，自2016年4月起，其中的22家，委托同一律師，分成三組，以同一訴訟理由提起復議和訴訟，尋求不同途徑的法律救濟。其中，7家會計師事務所向山東省人民政府提起行政復議，另外7家向國家工商總局提起行政復議，余下8家則直接向濟南市歷下區人民法院提起行政訴訟。山東省人民政府、國家工商總局和濟南市歷下區人民法院均維持了山東省工商局的行政處罰決定。
之后，以上單位又就山東省人民政府和國家工商總局行政復議決定分別提起一審、二審訴訟，以及針對濟南市歷下區人民法院一審判決，向濟南市中級人民法院提起上訴。最終，所有復議決定及法院判決均維持了山東省工商局的行政處罰決定。
一起壟斷案件在行政處罰初裁決定作出之后，能夠在一年多的時間里先后經歷兩次復議、六次訴訟，窮盡一切法律救濟手段，這在我國自2008年《反壟斷法》開始實施至今的9年多的時間里，是非常罕有的情形。
由于反壟斷法律本身的特點，反壟斷行政執法機關在反壟斷法律的實施過程中扮演著非常重要的角色，享有很大的發起調查、查處非法壟斷行為的權力。也正因為這樣，我國《反壟斷法》為涉案企業設定了各種保護其合法權益的救濟方法，主要有行政復議和司法救濟。但在現實中，很少出現一個案件的涉案企業窮盡所有法律救濟手段的情況。
本案中，被處罰的會計師事務所分批通過不同渠道尋求法律救濟，同時向不同的行政復議機關提出復議，向人民法院提起行政訴訟。而所有的復議和法院判決最后都完全維持了山東省工商局的行政處罰決定。這不僅反映出山東省工商局在對反壟斷法律實體理念的把握上十分精準，業務素質高；更說明本案發起調查、進行調查和作出處罰決定的過程中，行政執法機構嚴格遵循了相關法律法規的程序性要求，特別是其中的立案、聽證、作出處罰等環節完全依法定程序進行。
另外，要注意到，人民法院對于本案采取的是既審程序也審實體的全面審查方式。這為我們帶來進一步的思考，未來我國反壟斷行政執法如何與法院司法進一步完善相互間的制度銜接，在公平和效率間實現雙贏。