《無證無照經營查處辦法》實施后非法經營成品
編者按成品油屬于危險化學品。從事成品油經營，申請人首先必須向安監部門申請取得危險化學品經營許可證，持許可證到工商部門辦理登記手續，取得營業執照，然后必須從商務部門取得成品油零售經營許可證，才能從事經營活動。
非法加油站是指未取得危險化學品經營許可證、營業執照、成品油零售經營許可證的加油站。非法流動加油車主要由油罐車改裝而成，車上配備流量計、加油槍設備，無任何營運資質，油品質量低劣，嚴重擾亂市場秩序。
本文深入剖析了非法經營成品油行為的主要危害及成因，梳理現有法律、法規、規章及規范性文件關于成品油經營的相關規定，進一步明晰各部門查處非法經營成品油行為的職責，并對工商部門立足職能加強成品油市場監管提出具體建議。
非法經營行為的表現
近年來，受非法利益驅動等因素影響，一些地方非法加油站和流動加油車仍大量存在。經初步統計，目前僅中國石化主要市場區域內即有非法私建油罐1.2萬個、非法流動加油車1.1萬臺。
非法油品經營存在安全隱患大、稅款流失、油品質量差三個突出問題。一是正規加油站對設置距離有安全要求，儲油罐必須滿足埋地等要求，嚴禁設在室內，而非法加油站儲油罐不少安裝在室內，沒有埋地等基本措施，安全隱患極大。按照規定，油罐車上路必須有危險化學品運輸許可證，可是絕大多數非法流動加油車沒有此證；正規油罐車在加油時必須靜電接地，非法加油車根本做不到。非法流動加油車普遍集中于城鄉接合部、物流園區及工地附近，隱蔽性強，相對黑加油站危害更大。二是非法加油站的存在會導致巨額稅款流失。汽油、柴油銷售價格中稅費占50%，非法加油站每加1噸油，政府就會損失稅收900多元。三是黑加油站的油品質量難以保障，硫含量等超標嚴重，達不到國家標準，污染環境，影響機動車機械性能，帶來嚴重安全隱患。這些問題嚴重影響了人民群眾的生命財產安全，擾亂了正常的成品油市場秩序，群眾反映強烈，媒體和社會關注度高，地方政府高度重視。
成因分析
一是巨額利潤的誘惑。加油站銷售屬于高利潤市場，建辦正規加油站經營手續復雜，前期投入成本金額巨大，而非法加油站不需要多少成本便可做高利潤買賣，因此非法經營者便大膽鋌而走險。
二是秋收農忙季節大量農業機械投入使用，工地工程車輛劇增，部分違法分子利用農業機械、工程車輛加油不方便這一可乘之機，非法經營“黑油站”“黑油車”。
三是一些地方加油站布局不盡合理，特別是農村地區油品需求相對較小，利潤較低，石化企業不愿意在農村地區廣設網點，不能有效滿足成品油市場需求。
四是油價起伏不定，在高油價的壓力下，一些非法加油站利用偷稅漏稅和批零差價的利潤空間低價銷售，吸引了一部分不知情的消費者。一些消費者貪圖便宜，維權意識較弱，也為非法經營行為提供了土壤。
五是非法加油站整治涉及商務、能源、工商、安監、交通、公安等多個部門，一定程度上存在職責不清、職責交叉、推諉扯皮等問題，影響了監管執法效能。許多地方平時對非法加油站的查處多依靠運動式的打擊，尚未形成長效工作機制。
監管部門職責
《無證無照經營查處辦法》（以下簡稱《辦法》）實施前，各地對于非法加油站查處的牽頭部門不一。有的地方確定商務部門牽頭，理由是商務部門核發成品油零售經營許可證，還是成品油行業的主管部門；有的地方確定安監部門牽頭，理由是安監部門核發危險化學品經營許可證；有的地方確定公安消防部門牽頭，理由是公安消防部門負責加油站的消防安全管理工作；有的地方確定工商部門牽頭，理由是工商部門負責核發營業執照。
經營汽油需要危險化學品經營許可證（安監部門核發）、營業執照（工商部門核發）和成品油零售經營許可證（商務部門核發），非法加油站屬于典型的未依法取得許可且未依法取得營業執照從事經營活動。根據今年10月1日新頒布實施的《辦法》，經營者未依法取得許可且未依法取得營業執照從事經營活動的，依照《辦法》第五條的規定予以查處。《辦法》第五條規定：經營者未依法取得許可從事經營活動的，由法律、法規、國務院決定規定的部門予以查處；法律、法規、國務院決定沒有規定或者規定不明確的，由省、自治區、直轄市人民政府確定的部門予以查處。《危險化學品安全管理條例》第七十七條第三款規定：違反本條例規定，未取得危險化學品經營許可證從事危險化學品經營的，由安監部門責令停止經營活動，沒收違法經營的危險化學品以及違法所得，并處10萬元以上20萬元以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。綜合《辦法》和《危險化學品安全管理條例》，非法經營汽油和柴油的行為，應由安監部門依法牽頭查處，相關部門依職配合。
如果“黑油站”僅非法經營柴油，需要對柴油是否是危險化學品作進一步分析認定。2015年2月，國家安全監管總局發布了新版《危險化學品目錄》，將“柴油（閉杯閃點≤60℃）”納入危險化學品目錄。2015年8月，《國家安全監管總局辦公廳關于印發危險化學品目錄實施指南（試行）的通知》明確規定，對生產、經營柴油的企業（每批次柴油的閉杯閃點均大于60℃除外）按照危險化學品企業進行管理。經調研，從國內煉油生產企業具體生產情況看，約95%以上的柴油產品閃點均在60℃以上，不需要取得安監部門核發的危險化學品經營許可證。
針對僅非法經營柴油的加油站，根據《辦法》第五條規定，經營者未依法取得許可從事經營活動的，由法律、法規、國務院決定規定的部門予以查處；法律、法規、國務院決定沒有規定或者規定不明確的，由省、自治區、直轄市人民政府確定的部門予以查處。對無成品油零售經營許可證非法開展成品油經營活動的，法律、法規、國務院決定并沒有明確規定相關的查處部門，應由省、自治區、直轄市人民政府按照“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”的原則確定監管部門，防止出現監管真空。商務部門為成品油行業的審批和主管部門，如省、自治區、直轄市人民政府確定由商務部門予以查處，工商部門應做好相關配合工作。
需要特別說明的是，《國務院關于“先照后證”改革后加強事中事后監管的意見》中的附件《法律法規明確規定監管部門和監管職責的“先照后證”改革相關審批項目》中第64項規定，對于無證無照加油站的查處由工商部門負責，其法律依據是《國務院辦公廳轉發國家經貿委關于進一步整頓和規范成品油市場秩序意見的通知》和《國務院辦公廳關于開展加油站專項整治工作的通知》兩個文件。而2015年11月印發的《國務院關于宣布失效一批國務院文件的決定》已明確宣布以上兩個文件失效，不能再作為行政執法的依據。因此，《國務院關于“先照后證”改革后加強事中事后監管的意見》中明確工商部門牽頭查處黑加油站的規定已不再適用。
監管工作建議
一是依法登記成品油經營主體資格。各級工商部門應立足工商職能，嚴把成品油經營者主體準入關，對從事成品油（汽油和柴油）批發、零售的經營者，要求必須取得安監部門核發的危險化學品經營許可證后，才能核發營業執照。
二是做好“雙告知”工作。對于從事成品油經營的，在辦理登記注冊時，工商部門應告知申請人還需要向商務部門辦理成品油經營許可，并由申請人書面承諾在取得審批前不擅自從事相關經營活動。在辦理登記注冊后，工商部門應將市場主體登記注冊信息及時告知商務部門。商務部門應及時查詢，根據職責做好后續監管工作。
三是做好協調配合工作。工商部門應樹立大局意識和全局觀念，在地方政府的統一領導下，主動配合安監、商務、交通等部門開展聯合執法、專項整治和監督檢查。要通過國家企業信用信息公示系統加強信息共享，發現不屬于本部門查處職責的無證經營行為時，及時通報有關部門。
四是落實地方政府屬地監管責任。打擊非法加油站等成品油市場監管工作涉及多個環節和部門，必須落實各級政府的屬地監管責任，由各級政府建立健全綜合執法工作機制，組織協調相關部門開展監管執法，抓好打擊非法經營成品油行為及加油站綜合整治等重點難點工作，切實維護良好市場秩序。
五是加強立法工作。成品油市場監管領域沒有一部統一的法律法規，僅有商務部的部門規章《成品油市場管理辦法》，法律層級較低。建議健全完善成品油市場監管的相關法律法規，進一步明確非法經營成品油行為的查處部門、法律責任、強制措施等，為監管部門的有效查處和打擊提供堅實的法律支撐。
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