湖南工商再發(fā)公平競爭補審行政建議書

案情簡介
　　執(zhí)法時間：2018年3月14日
　　執(zhí)法機關(guān)：湖南省工商局
　　執(zhí)法結(jié)果：湖南省工商局向省經(jīng)信委發(fā)出行政建議書，省經(jīng)信委已督促下級單位立行立改。目前，岳陽市經(jīng)信委已撤銷違規(guī)文件，全省經(jīng)信部門文件補審、工商和市場監(jiān)管部門案件核查工作正在進行中。


　　2018年1月，湖南省水電企業(yè)協(xié)會500多個會員單位聯(lián)名向湖南省工商局投訴，反映全省各地電網(wǎng)公司強迫發(fā)電企業(yè)購買發(fā)電數(shù)據(jù)采集裝置，并強制要求于2017年12月28日前完成，對未按其要求購買裝置的業(yè)主，將在2018年1月結(jié)算時，追究違約責(zé)任。
　　省工商局競爭執(zhí)法局執(zhí)法人員首先走訪調(diào)研了省經(jīng)信委、省發(fā)改委、國網(wǎng)湖南電力公司等部門和單位，掌握了基本情況，取得了相關(guān)文件資料。執(zhí)法人員分析研究認(rèn)為，投訴反映的問題客觀存在，其中，不同層級、不同主體可能涉嫌行政壟斷、濫用市場支配地位和壟斷協(xié)議等不同違法違規(guī)行為。
　　1月18日，省工商局競爭執(zhí)法局組織召開專門會議，部署開展全面核查。經(jīng)綜合各地核查情況，省工商局發(fā)現(xiàn)在電網(wǎng)非統(tǒng)調(diào)電源發(fā)電數(shù)據(jù)采集工作中，確實存在經(jīng)信部門濫用行政權(quán)力排除、限制競爭，公用企業(yè)涉嫌濫用市場支配地位以及供應(yīng)商涉嫌達成壟斷協(xié)議等行為。省工商局決定，首先解決行政壟斷問題，邊核查邊糾正；對經(jīng)營者涉嫌壟斷行為繼續(xù)深入核查，視進展情況向國家工商總局申請授權(quán)查處。
　　經(jīng)核查，本案所涉及的行政壟斷問題主要表現(xiàn)在兩個方面：一是全省絕大部分市州經(jīng)信部門就開展電網(wǎng)非統(tǒng)調(diào)電源發(fā)電數(shù)據(jù)采集工作制發(fā)的文件涉及市場主體經(jīng)濟活動，是相繼于2017年4月以后新制發(fā)的增量文件，均未按規(guī)定進行公平競爭審查，違反了《國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》有關(guān)規(guī)定；二是其中8個市州經(jīng)信部門制發(fā)的文件或者要求各電站統(tǒng)一設(shè)備生產(chǎn)廠商和型號、或者要求分區(qū)域進行、或者限定供應(yīng)商數(shù)量等，排除、限制了競爭，涉嫌違反《反壟斷法》第三十二條、第三十七條和公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，構(gòu)成濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為。
　　在對部分市州核查過程中，省工商局向有關(guān)經(jīng)信部門指出相應(yīng)問題，引起了相關(guān)單位的高度重視，并采取積極的整改措施：株洲市經(jīng)信委撤銷了其印發(fā)的株經(jīng)信發(fā)〔2017〕48號文件，并明確不再開展此項工作；邵陽市經(jīng)信委廢止了其印發(fā)的市經(jīng)信電力〔2017〕58號文件。
　　為全面糾正上述問題，省工商局與省經(jīng)信委進行了充分溝通。根據(jù)《反壟斷法》第五十一條、《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》第二十二條之規(guī)定，2018年3月7日，省工商局向省經(jīng)信委發(fā)出《關(guān)于責(zé)成相關(guān)市州經(jīng)信部門就開展電網(wǎng)非統(tǒng)調(diào)電源發(fā)電數(shù)據(jù)采集工作下發(fā)文件進行公平競爭補審的建議函》，建議其責(zé)成有關(guān)市州經(jīng)信部門按照“誰制定、誰審查”的原則，對照公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)，將所涉及的文件進行公平競爭補審，對違反審查標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容停止執(zhí)行或調(diào)整。省經(jīng)信委高度重視，表示積極配合反壟斷執(zhí)法機構(gòu)做好相關(guān)工作，督促下級單位立行立改，并將整改情況按要求函復(fù)省工商局。
　　3月14日，省工商局又向市州工商和市場監(jiān)管部門發(fā)出通知，一是要求切實履行公平競爭審查制度賦予的職責(zé)，督促當(dāng)?shù)亟?jīng)信部門對該事項所印發(fā)的文件進行公平競爭補審工作；二是按照“誰制定、誰審查”的原則，可以應(yīng)詢指導(dǎo)制定單位對文件存在違反審查標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容進行調(diào)整，文件存廢等事宜由制定單位自主決定；三是要求就投訴事項涉及的各類經(jīng)營主體、經(jīng)營行為繼續(xù)全面深入核查，特別要對各經(jīng)營主體依照文件要求開展的各類經(jīng)營活動合法合規(guī)情況進行重點核查。同日，省工商局向國家工商總局和湖南省公平競爭審查工作聯(lián)席會議辦公室報告了工作開展情況。
　　4月3日，省經(jīng)信委舉行全省電力依法行政管理工作會議，要求各地經(jīng)信部門按規(guī)定期限完成糾錯工作。目前，岳陽市經(jīng)信委已撤銷違規(guī)文件，全省經(jīng)信部門文件補審、工商和市場監(jiān)管部門案件核查工作正在進行中。
 
辦案人員談體會——
落實公平競爭審查制度需要加強執(zhí)法監(jiān)督
　　本次是湖南省工商局繼去年發(fā)出首份行政建議書，督促長沙市衛(wèi)計委對相關(guān)存量文件進行公平競爭自我審查后，又首次向省級行政部門發(fā)出對增量文件進行公平競爭補審的行政建議書，體現(xiàn)了省工商局在開展公平競爭審查工作上的有益探索。
 
行政壟斷長期存在具有多方面原因
　　行政壟斷的實質(zhì)是行政權(quán)力在市場中的濫用。我國之所以長期存在行政壟斷，有體制機制的深層次原因，有相關(guān)法律法規(guī)待完善的原因，有個別官員法制觀念淡薄的原因，也有約束權(quán)力的制度籠子扎得不緊的原因。
　　2016年6月1日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在市場體系中建立公平競爭審查制度的意見》，正式建立起我國的公平競爭審查制度，其目的旨在約束政府行為，確保政府出臺政策以不破壞公平競爭為前提，防止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭。但這畢竟是一項新的制度，從出臺到全面落實需要不斷建立和完善更為具體的實施機制和保障措施。2017年10月23日，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)改委、工商總局等5部委聯(lián)合印發(fā)《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》（以下簡稱《實施細則》），明確了審查機制和程序，細化了審查標(biāo)準(zhǔn)，加強了政策指導(dǎo)，強化了監(jiān)督問責(zé)，以保障制度實施。
　　但在實際工作中,一些政府部門由于觀念轉(zhuǎn)變滯后、思想認(rèn)識不到位、自身能力不足等原因，出現(xiàn)了不審查、不認(rèn)真審查甚至審查后仍然排除、限制競爭的問題。如辦案人員調(diào)查本案發(fā)現(xiàn)，相關(guān)市州經(jīng)信部門制發(fā)的文件，絕大部分是由市州電網(wǎng)公司起草，經(jīng)信部門按一般文件流程直接下發(fā)的，根本沒意識到文件內(nèi)容涉及市場主體經(jīng)濟活動，需要進行公平競爭審查和合法性審查，導(dǎo)致這些文件中有的要求各電站統(tǒng)一設(shè)備生產(chǎn)廠商和型號，有的要求劃分幾個區(qū)域進行，有的限定供應(yīng)商數(shù)量等，排除、限制了競爭。
 
四管齊下促進公平競爭審查制度落地生根
　　現(xiàn)階段公平競爭審查制度采取的是“自我審查”模式，但僅依靠自我審查顯然是不夠的，必須加強反壟斷執(zhí)法監(jiān)督，才能促進公平競爭審查制度落地生根。為此，反壟斷執(zhí)法部門應(yīng)著力抓好四個方面的工作。
　　一是加大《實施細則》的宣傳力度。通過刊發(fā)文章、組織培訓(xùn)等方式，加強對《實施細則》的宣傳解讀，使各地區(qū)、各部門盡快了解和掌握主要內(nèi)容，將審查程序、審查標(biāo)準(zhǔn)、例外規(guī)定、責(zé)任追究等方面的要求落實到實際工作中來，充分發(fā)揮《實施細則》的指導(dǎo)作用，推動公平競爭審查制度進一步落實。
　　二是嚴(yán)格依法審查增量政策。反壟斷執(zhí)法部門應(yīng)按照《實施細則》的要求，進一步健全審查機制、落實審查責(zé)任，把公平競爭審查落實到每一項政策的起草和決策過程中，切實保障公平競爭審查的實際效果，防止再出臺新的排除、限制競爭的政策措施。
　　三是發(fā)揮反壟斷執(zhí)法工作的監(jiān)督作用。公平競爭審查制度與反壟斷執(zhí)法工作，都是確保競爭政策基礎(chǔ)性地位的重要措施：一個是事前防范有違公平競爭的政策措施出臺，一個是事后確保有違公平競爭的政策措施得以及時制止或糾正。但是即便實施了公平競爭審查制度，有些政策措施的制定機關(guān)可能因不愿審查或?qū)彶椴涣Γ瑢?dǎo)致某些違反公平競爭的政策措施仍然出臺，這就需要通過反壟斷執(zhí)法工作來糾正。對這些政策措施開展反壟斷執(zhí)法工作，實際起到了對自我審查的監(jiān)督作用。
　　四是借力警示曝光的威懾作用。我國《反壟斷法》雖禁止行政壟斷，但并未賦予反壟斷執(zhí)法部門直接查辦案件的權(quán)力。為確保《反壟斷法》的威懾力，反壟斷執(zhí)法部門可通過查處并曝光典型案件，有效警示其他各類主體，倒逼政策制定機關(guān)認(rèn)真進行公平競爭審查，向全社會普及競爭文化，增強市場主體公平競爭意識，使反壟斷執(zhí)法工作與公平競爭審查形成合力，共同規(guī)范行政行為，維護市場公平競爭秩序。
　　由此可以看出，推行公平競爭審查制度任重道遠。公平競爭審查制度的落地，需要各級政府、各行政部門的高度重視和積極推進，更需要反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法監(jiān)督。