南充查處某供水公司濫收費(fèi)用案
編者按今年4月，國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)布《關(guān)于表揚(yáng)全國工商、市場(chǎng)監(jiān)管部門公用企業(yè)專項(xiàng)整治工作表現(xiàn)突出單位、突出個(gè)人及推廣典型案例的通報(bào)》，公布11起各地工商、市場(chǎng)監(jiān)管部門查處公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)、濫收費(fèi)用的典型案件。近日，市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)出通知，要求各地今年繼續(xù)深入開展整治公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)和壟斷行為突出問題專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)。雖然規(guī)制公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)、濫收費(fèi)用行為的依據(jù)法律和以往有所不同，但此類行為的市場(chǎng)地位認(rèn)定、表現(xiàn)形式、查辦經(jīng)驗(yàn)技巧等有相通之處。基于此，本報(bào)將陸續(xù)刊發(fā)這些典型案例，希望各地工商、市場(chǎng)監(jiān)管部門能有所借鑒。
案情簡(jiǎn)介
辦案機(jī)關(guān)：四川省南充市工商局
處罰時(shí)間：2017年10月25日
處罰結(jié)果：沒收當(dāng)事人違法所得227.081565萬元
四川省南充市某供水公司成立于2002年，是南充市南部縣屬國有獨(dú)資企業(yè)，主營業(yè)務(wù)是為南部縣城區(qū)提供自來水供水服務(wù)。2011年9月以前，當(dāng)事人一直依照《四川省城市供水管理?xiàng)l例》第三十五條的規(guī)定，向未按時(shí)交納水費(fèi)的用戶收取滯納金。
2011年7月29日，《四川省城市供水管理?xiàng)l例》修訂為《四川省城市供水條例》（同年9月1日正式實(shí)施），取消了對(duì)未按時(shí)交納水費(fèi)收取滯納金的規(guī)定。鑒于法規(guī)不允許再收取滯納金，當(dāng)事人按照《四川省城市供水條例》第四十三條“用戶應(yīng)當(dāng)依法按照《供用水合同》約定交納水費(fèi)。逾期不交納的，供水企業(yè)可以按照合同約定追究用戶的違約責(zé)任”的規(guī)定，從2011年9月起沿用滯納金標(biāo)準(zhǔn)向未按時(shí)交納水費(fèi)的用戶收取違約金。
經(jīng)查，2011年9月至2015年10月，當(dāng)事人未按照《四川省城市供水條例》的規(guī)定與用戶簽訂供用水合同，也未取得價(jià)格主管部門的許可，擅自按日5‰向用戶收取違約金。
當(dāng)事人于2015年制定供用水合同格式文本，同年11月開始和用戶簽訂《供用水合同》。每月的18日至25日，當(dāng)事人的收費(fèi)管理員抄取錄入用戶的用水量，下月的6日至再下月的5日，為用戶交納水費(fèi)的時(shí)間，超過期限未交納水費(fèi)的用戶，當(dāng)事人計(jì)算收取違約金。違約金收取的標(biāo)準(zhǔn)以應(yīng)交水費(fèi)和污水處理費(fèi)（南部縣用戶的污水處理費(fèi)由當(dāng)事人代收）為基數(shù)，按照日5‰（年182.5%）的比例收取。
根據(jù)《建設(shè)部關(guān)于對(duì)自來水水費(fèi)滯納金有關(guān)問題的復(fù)函》《最高人民法院關(guān)于逾期付款違約金應(yīng)當(dāng)按照何種標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算問題的批復(fù)》《中國人民銀行關(guān)于人民幣貸款利率有關(guān)問題的通知》的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)事人未與用戶約定水費(fèi)違約金比例，應(yīng)當(dāng)依照業(yè)務(wù)主管部門確定的收取標(biāo)準(zhǔn)和司法解釋收取違約金，以中國人民銀行公布的2011年7月至2015年10月期間的貸款利率最高值年7.05%為基準(zhǔn)，再按最高加收50%作為確定當(dāng)事人收取用戶違約金的比例，收取違約金比例最高應(yīng)為年10.575%。
當(dāng)事人未與用戶簽訂供用水合同收取違約金的時(shí)間為2011年9月至2015年10月，在此期間當(dāng)事人實(shí)收違約金347.756301萬元，扣除應(yīng)收違約金20.15081萬元（按最高比例年10.575%計(jì)算），再扣除已交納的稅費(fèi)100.523926萬元，當(dāng)事人實(shí)際濫收費(fèi)用的違法所得為227.081565萬元。
南充市工商局認(rèn)為，當(dāng)事人的行為違反了《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的若干規(guī)定》第二條、第四條、第六條第三款的規(guī)定，構(gòu)成濫收費(fèi)用行為。根據(jù)《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的若干規(guī)定》第六條第一款和《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》（1993年）第二十三條之規(guī)定，南充市工商局對(duì)當(dāng)事人作出行政處罰。
辦案人員談體會(huì)——
爭(zhēng)取各方支持 厘清法律法規(guī)
四川省南充市某供水公司是該市南部縣城區(qū)唯一一家自來水供應(yīng)企業(yè)。2011年9月至2015年10月期間，當(dāng)事人在沒有和用戶協(xié)商約定違約金比例的情況下，以應(yīng)交水費(fèi)和污水處理費(fèi)為基數(shù)，按照日5‰的比例向未按時(shí)交納水費(fèi)的用戶收取違約金。南充市工商局根據(jù)《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的若干規(guī)定》第六條第一款和《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》（1993年）第二十三條的規(guī)定，責(zé)令當(dāng)事人改正違法行為，并沒收當(dāng)事人的違法所得。
辦案機(jī)關(guān)在查辦本案時(shí)，存在三個(gè)方面的爭(zhēng)議。通過查辦本案，辦案人員深深體會(huì)到，爭(zhēng)取上級(jí)和紀(jì)委部門的支持，厘清相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)查辦公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)、濫收費(fèi)用案件至關(guān)重要。
爭(zhēng)議焦點(diǎn)
本案有三個(gè)爭(zhēng)議焦點(diǎn)。第一，當(dāng)事人可否收取違約金？
一種觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)《四川省城市供水條例》第四十三條“城市供水企業(yè)應(yīng)當(dāng)依據(jù)供、用水雙方簽訂的供用水合同約定，收取水費(fèi)和基本水費(fèi)，并使用統(tǒng)一的收費(fèi)憑證……用戶應(yīng)當(dāng)依法按照《供用水合同》約定交納水費(fèi)。逾期不交納的，供水企業(yè)可以按照合同約定追究用戶的違約責(zé)任”的規(guī)定，供水公司應(yīng)和用戶簽訂《供用水合同》，約定違約金比例，方能收取用戶違約金。本案當(dāng)事人沒有和用戶簽訂合同，未約定違約金，因此不能收取違約金。
另一種觀點(diǎn)也是主流觀點(diǎn)認(rèn)為，可以收取一定的違約金，主要有四個(gè)方面的理由。一是當(dāng)事人和用戶之間長(zhǎng)期存在供用水關(guān)系，不能因?yàn)闆]有簽訂書式合同，就否定雙方事實(shí)上的買賣合同關(guān)系。在雙方交易過程中，用戶違約不按時(shí)交納水費(fèi)，違約方向?qū)Ψ街Ц兑欢ǖ倪`約金是合法、合情、合理的。
二是當(dāng)事人對(duì)逾期交納水費(fèi)的用戶收取違約金，是對(duì)按時(shí)交納水費(fèi)用戶的公平表示。
三是當(dāng)事人是南部縣城區(qū)唯一的供水企業(yè)，如數(shù)收取水費(fèi)，可保障流動(dòng)資金充足，支持企業(yè)的再生產(chǎn)，避免南部縣城區(qū)不正常停水事件發(fā)生。因此，當(dāng)事人對(duì)不按時(shí)交納水費(fèi)的用戶征收一定的違約金，旨在督促用戶按時(shí)交納水費(fèi)。
四是根據(jù)《建設(shè)部關(guān)于對(duì)自來水水費(fèi)滯納金有關(guān)問題的復(fù)函》“沒有約定的，按照最高人民法院的有關(guān)司法解釋，可參照中國人民銀行規(guī)定的金融機(jī)構(gòu)計(jì)收逾期利息的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算逾期付款違約金”的規(guī)定，供水企業(yè)的行政主管部門支持收取一定的違約金。
第二，違約金的收取比例。
當(dāng)事人辯稱，根據(jù)《四川省城市供水管理?xiàng)l例》第三十五條“逾期不交納的，供水企業(yè)應(yīng)當(dāng)催交，并可對(duì)用戶按日加收應(yīng)交水費(fèi)5‰的滯納金”的規(guī)定，當(dāng)事人收取滯納金標(biāo)準(zhǔn)可以為日5‰。2011年7月29日，《四川省城市供水管理?xiàng)l例》修訂為《四川省城市供水條例》，取消了加收滯納金的規(guī)定，但是《四川省城市供水條例》第四十三條規(guī)定“用戶應(yīng)當(dāng)依法按照《供用水合同》約定交納水費(fèi)。逾期不繳納的，供水企業(yè)可以按照合同約定追究用戶的違約責(zé)任”，因此供水企業(yè)可以收取違約金。由于沒有任何法律、文件明文規(guī)定違約金的比例，當(dāng)事人沿襲前期收取滯納金的標(biāo)準(zhǔn)，是符合法律、政策規(guī)定的。
辦案機(jī)關(guān)認(rèn)為，當(dāng)事人不與用戶協(xié)商，單方面制定違約金比例，強(qiáng)加于用戶，其行為違反《合同法》規(guī)定的合同雙方平等、自愿原則。違約金應(yīng)以損失為基準(zhǔn)，而當(dāng)事人制定的年違約金高達(dá)水費(fèi)本金的182.5%，參照《最高人民法院關(guān)于適用〈合同法〉若干問題的解釋（二）》第二十九條“當(dāng)事人約定的違約金超過造成損失的百分之三十的，一般可以認(rèn)定為《合同法》第一百一十四條第二款規(guī)定的‘過分高于造成的損失’”的規(guī)定，該違約金的收取比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過本金30%，顯失公平，應(yīng)當(dāng)予以糾正。
《建設(shè)部關(guān)于對(duì)自來水水費(fèi)滯納金有關(guān)問題的復(fù)函》規(guī)定：“國家取消水費(fèi)滯納金后，城市供水企業(yè)在具體執(zhí)行中，可按《合同法》《城市供水條例》的有關(guān)規(guī)定，通過與用戶協(xié)商，在供水合同中約定逾期付款的違約金標(biāo)準(zhǔn)；沒有約定的，按照最高人民法院的有關(guān)司法解釋，可參照中國人民銀行規(guī)定的金融機(jī)構(gòu)計(jì)收逾期利息的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算逾期付款違約金。”《最高人民法院關(guān)于逾期付款違約金應(yīng)當(dāng)按照何種標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算問題的批復(fù)》指出：“對(duì)于合同當(dāng)事人沒有約定逾期付款違約金標(biāo)準(zhǔn)的，人民法院可以參照中國人民銀行規(guī)定的金融機(jī)構(gòu)計(jì)收逾期貸款利息的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算逾期付款違約金。”《中國人民銀行關(guān)于人民幣貸款利率有關(guān)問題的通知》規(guī)定：“逾期貸款（借款人未按合同約定日期還款的借款）罰息利率由現(xiàn)行按日萬分之二點(diǎn)一計(jì)收利息，改為在借款合同載明的貸款利率水平上加收30%~50%；借款人未按合同約定用途使用借款的罰息利率，由現(xiàn)行按日萬分之五計(jì)收利息，改為在借款合同載明的貸款利率水平上加收50%~100%。”
根據(jù)上述規(guī)定，辦案機(jī)關(guān)認(rèn)為，當(dāng)事人既然沒有和用戶約定水費(fèi)違約金比例，就應(yīng)當(dāng)依照業(yè)務(wù)主管部門確定的收取標(biāo)準(zhǔn)和司法解釋收取違約金。本著兼顧公平、有利于當(dāng)事人的原則，辦案機(jī)關(guān)采用中國人民銀行公布的2011年至2015年之間貸款基準(zhǔn)利率最高值作為基數(shù)，計(jì)算出逾期付款違約金的合理標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為年10.575%。
第三，違法行為的終止時(shí)間。
辦案中，辦案人員曾提出三個(gè)不同的違法行為終止時(shí)間計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)：一是當(dāng)事人開始和用水戶簽訂《供用水合同》之日，二是當(dāng)事人和所有用戶簽訂《供用水合同》之日，三是單個(gè)用戶和當(dāng)事人簽訂《供用水合同》之日單獨(dú)計(jì)算。
辦案機(jī)關(guān)認(rèn)為，當(dāng)事人在南部縣城區(qū)有10萬用戶，重新和每個(gè)用戶簽訂《供用水合同》是一個(gè)繁冗的過程，不可能一蹴而就。當(dāng)事人于2015年11月開始此項(xiàng)工作，至2017年2月重新簽訂《供用水合同》約5萬份，執(zhí)法部門應(yīng)認(rèn)可其積極主動(dòng)整改的行為。最終，辦案機(jī)關(guān)認(rèn)定當(dāng)事人違法行為終止時(shí)間為2015年10月。
辦案思考
辦案人員在查辦本案時(shí)，總結(jié)了兩點(diǎn)辦案體會(huì)。
一是查辦本案獲得上級(jí)部門和紀(jì)委部門的支持。公用企業(yè)大多是國有企業(yè)，其不僅是一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)營主體，還承擔(dān)部分政府公共職能。工商和市場(chǎng)監(jiān)管部門在調(diào)查公用企業(yè)違法行為時(shí)往往面臨較大阻力。立案后，辦案機(jī)關(guān)向四川省工商局申請(qǐng)本案為掛牌督辦案件，取得上級(jí)部門的幫助和支持。在本案調(diào)查過程中，辦案機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)多次向南充市紀(jì)委匯報(bào)，得到紀(jì)委的支持。得益于省工商局的指導(dǎo)和紀(jì)委部門的支持，當(dāng)?shù)卣ε浜限k案機(jī)關(guān)的案件調(diào)查工作，辦案人員順利取得與本案相關(guān)的證據(jù)材料。
二是辦案人員打好法律基礎(chǔ)。當(dāng)事人是四川省水業(yè)協(xié)會(huì)成員單位，參與《四川省城市供水條例》的修訂工作，對(duì)自來水供水行業(yè)的法律法規(guī)政策非常熟悉。對(duì)此，辦案人員仔細(xì)閱讀自來水、合同、借貸方面的法律、規(guī)范性文件，多次走訪人民銀行、銀監(jiān)局、發(fā)改委、建設(shè)局、水務(wù)局、法院，全面了解相關(guān)行業(yè)政策，并厘清供用水雙方的法律關(guān)系，做到比當(dāng)事人還熟悉自來水供水行業(yè)法律法規(guī)，掌握了案件調(diào)查的主動(dòng)權(quán)。
最終，辦案人員以事實(shí)和證據(jù)說服了當(dāng)事人，順利辦結(jié)本案，有效規(guī)范了自來水亂收費(fèi)現(xiàn)象。
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