剖析商事制度改革實踐存在的四個誤區

自2014年3月1日實施注冊資本登記制度改革以來，商事制度改革漸入佳境，目前已駛入“快車道”。新設市場主體“井噴式”增長、行政效率大幅提升、證照關系進一步理順，為促進經濟社會健康發展注入了活力，受到社會各界廣泛認可。但是必須正視的是，由于受傳統理念、現有法律制度體系、長期形成的工作習慣等因素的制約，商事制度改革在推進過程中尚存在一些認識上的誤區和操作上的問題。


 
 
誤區一：企業設立時限越來越短的“極端化”
 
 
具體表現
　　
實施商事制度改革以來，提高行政效率、加快營業執照辦理速度，一直被列為改善營商環境和轉變機關作風的重要方面。從各地實踐看，單獨辦理營業執照的時限已從《行政許可法》規定的最長30天，縮減至7天、隔天、當天、即辦等。
　　
在全面履行“材料齊全，符合法定形式”的審查職能與責任后，辦理營業執照能快則快無可非議，特別是一些新企業的設立，情況簡單明了，快一些完全能做到。但不可忽視的問題是，商事制度改革催生新設市場主體“井噴式”增長，窗口工作量隨之大幅增加，窗口人員數量卻沒有配套增加。即使有“互聯網+”予以技術支撐，但很多工作仍需要人工完成。
　　
如此，工作量劇增的壓力、辦結時限的壓力、超時被問責的壓力“三管齊下”，使得在辦理登記注冊過程中，存在對一些審查項目“走過場”或作“技術處理”的現象。
　　
甚至有的地方借用世界銀行年度營商報告中的范例，將營業執照與其他審批（備案）事項進行“捆綁”計時，比如以新西蘭的一個環節、0.5天的期限為標準，致使企業設立審查時限進入越來越短的“極端化”誤區。
　　
筆者認為，不應把例外當常態、以特例當慣例。現有法律規定必須提交的材料以及環節設置，必然有相應的審查標準和要求。實踐中，應在依法行政的前提下，真正重視辦事群眾的需求，切實改進服務，配套優化服務舉措，從而增強人民群眾的改革獲得感。
　　
如何走出誤區
　　
堅決按照今年5月2日國務院常務會議提出的目標要求，年內各直轄市、計劃單列市、副省級城市和省會城市，將開辦企業涉及到的辦理營業執照、刻制公章、領取稅務發票、社保登記等環節的累計時間壓縮一半以上，由目前平均22.9個工作日減至8.5個工作日；明年上半年全國實現這一目標。
　　
當然，基本的原則還是能快則快，已達標和超額完成的，只要順應客觀規律，切實讓辦事群眾有獲得感，不必要刻意慢下來。要把主要精力放在簡化申請材料、壓縮辦事環節上，使“時限”成為改革的自然成果，而不是“出發點”。
 
誤區二：企業注銷與企業設立一樣的“便利化”


 
 
具體表現
　　
大力推進企業登記注冊便利化改革以來，社會公眾的改革獲得感大大增強，經過互相之間的信息傳遞，特別是辦理手續、辦理時限等方面的比較，不少人提出了將登記便利化舉措復制到企業注銷登記中的訴求，期望“出”與“進”享有同等的便利化待遇。
　　
事實上，各級工商和市場監管部門在推進新設企業登記注冊便利化的同時，不乏對企業注銷登記便利化的探索，同樣實施了減少材料、減少環節、提高效率等舉措，試點推行開業未經營、無債權債務企業簡易注銷。可是，要把此項改革進行大規模復制，甚至無差別移植，雖然出發點是好的，但條件似乎還不具備，現有法律支撐也不夠。
　　
筆者認為，企業設立與企業注銷，從專業角度看，審查的重點和提供的服務是有所區別的。這一點，對社會公眾稍加說明便能得到理解。因為對企業設立的申請人而言，應該更多地建立便利便捷的通道，審查機關及工作人員面對的是直接的申請人（股東），根據提交的材料即可作出相對準確的初步判斷；而對企業注銷的申請人而言，在盡可能提供便利化、高效化服務的同時，審查機關及工作人員更應把保護債權人的利益放在首位予以考量。
　　
債權人“隱”在申請人后面，靠提交的材料看不見也看不清，必須通過法定公告程序和一定期限的等待，盡可能讓債權債務關系浮出水面，這也是維護市場秩序，保護權利人利益的題中應有之義。
　　
一旦以便利化的名義，在情況不明或不甚明了的情形下實施了企業注銷，哪怕債權人還有民事訴訟的救濟渠道，但實際上會讓更多債權人認為，是工商和市場監管部門審查不慎或不當，導致其追訴的民事主體消失，失去了直接追償債權的機會。
　　
如果債權人追訴注銷企業的股東承擔清償債務的責任，也會導致原來的“一對一”變成“一對多”的訴訟，無端增加了債權人成本和不必要的麻煩。債權人很可能轉而選擇訴訟行政機關，從而使行政機關不得不付出更多的時間、精力成本，落個“吃力不討好”的結果。
　　
如何走出誤區
　　
筆者認為，應堅持企業設立便利申請人、企業注銷保護債權人的總體思路。如果尚未作出具有合法性保障的新的頂層設計和制度安排，還應以靜制動，多看少動。要研究區分退出經營與終結主體的不同思路與有效操作方式，將注銷登記的著力點放在相關部門數據推送與協作上，減少申請人重復提交和往返跑路。
 
誤區三：“照”與“證”的審查標準同質化
 
 
具體表現
　　
眾所周知，申請人在辦理營業執照時，應對其提交材料的真實性、合法性負責，行政機關一般僅履行形式性審查義務（不排除例外情形引致的審慎審查和實質性審查）。而對“證”的審批發放，不少是以實質性審查為基礎的。
　　
以食品經營許可證為例，辦理時需要提交從業人員的健康證，必須滿足經營場地配置消毒設施和保鮮設備以及與經營項目相適應的場地（及分隔）、制度性安排等方面的要求，且會安排相應的專業人員到現場實地勘察。如果不滿足上述條件，在補足或改正后需要再行“驗收”。上述過程與辦理營業執照“面對面”的形式審查相比，顯然更為復雜，要求也更嚴格，需要“點對點”“點對面”“點面結合”，這也是形式性審查與實質性審查的區別所在。
　　
然而，在當下的實踐中，存在讓“證”的審查向“照”靠攏或者把“照”的審查復制到“證”的要求上的情形，更有甚者以此作出是否支持改革的評判，使得審查機關及工作人員面臨的內外壓力倍增。如此，陷入“證”“照”同質化審查的誤區，極有可能埋下安全隱患。
　　
如何走出誤區
　　
筆者認為，必須厘清形式審查與實質審查的界限，各自回歸本義；必須加強事中事后監管，并在服從安全性考量的基礎上，強化部分特殊事項的事前審查。


 
誤區四：清理奇葩證明擴大化
 
 
具體表現
　　
清理“我爹是我爹”之類的奇葩證明、循環證明、重復證明，是利企惠民、降低制度性交易成本、優化營商環境的重點工作之一。但在實踐中，已經出現因清理奇葩證明擴大化而殃及“池魚”的誤區。
　　
據了解，有的地方在清理各種不當證明的專項行動中，將新設市場主體需要提交的股東資格材料如法人營業執照復印件、自然人身份證復印件列入了清理之列，就因為股東資格證明沾上了“證明”的邊兒。這些地方同時還給出了企業可以從網上查詢并共享和申請人到現場驗證的替代方式。
　　
且不說提交材料清單是否屬于必須清理的證明范疇，就營業執照、身份證復印件的提交而言，之所以有營業執照復印件加蓋印章、身份證復印件有“經與原件核對無誤”的明示要求，目的在于驗證是否為“真實意思表達”，以最大限度地防止造假行為，避免出現不必要的爭議和訴訟，浪費司法、行政和民事資源。
　　
至于“企業可以從網上查詢并共享”的替代方式，在企業信用信息公示系統里，全國所有登記注冊的市場主體均在列。但提交材料需要驗證的不是市場主體是否存續，而是是否為“真實意思表達”。這種替代顯然背離了本意。
　　
至于“申請人到現場驗證”的替代方式，難度在于如何確認是“真實意思表達”，也就意味著確認驗證系統必須實現與自然人直接對話，否則沒有實質效果；而如果讓股東到現場驗證，既于法無據，還徒增了申請人的負擔，也與便利化的目的背道而馳。
　　
如何走出誤區
　　
不是所有的證明都“奇葩”，更不是所有的證明都屬于清理對象。因清理不當證明擴大化而殃及“池魚”，或“一刀切”或“切一刀”，都不是實事求是的態度和方法。回歸政府部門的法定職能，清理真正不當的證明，充分考慮各方合法權益和辦事群眾的實際需求，才是應有之義。